中國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)初探

1、摘要 摘要高等學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)債券是 2018 年以來(lái)，中國(guó)地方政府專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)新辟的專(zhuān)項(xiàng)支持高校項(xiàng)目建設(shè)的一類(lèi)券種，順應(yīng)了高等教育精英化向大眾化發(fā)展和新的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)下大學(xué)辦學(xué)規(guī)模和辦學(xué)成本提升的背景；迎合了財(cái)政對(duì)地方高校支持有限和城市建設(shè)擠占城區(qū)高?？臻g局面下，一些高校亟待拓寬融資渠道以填補(bǔ)項(xiàng)目資金缺口，加快辦學(xué)空間拓展和改善之需。本文調(diào)查 18 年 8 月至 20 年 8 月中國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)，近年高校專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)低位徘徊，市

2、場(chǎng)處于初步階段。市場(chǎng)主體分布于全國(guó) 7 個(gè)省份，其中廣西市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)突出，發(fā)行額占全國(guó)超過(guò) 70%，惠及高校占廣西高校約一半。全國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)分布與全國(guó)高校資源分布明顯不匹配。高校專(zhuān)項(xiàng)債募集資金普遍投向高校新建、改擴(kuò)建工程，有助于受惠省份高等教育事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。樣本券采取自有資金與社會(huì)資金相結(jié)合以募集項(xiàng)目資金，專(zhuān)項(xiàng)債資金在項(xiàng)目融資中比重普遍超過(guò) 10%乃至超過(guò) 40%，有力地補(bǔ)充了高校項(xiàng)目資金。從案例看，高校專(zhuān)項(xiàng)債償債資金普遍源于財(cái)政

3、補(bǔ)助收入、教育事業(yè)收入等，而教育事業(yè)收入變化取決于各項(xiàng)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)變化及生源規(guī)模的變化。樣本顯示，不少高校做項(xiàng)目收益預(yù)測(cè)時(shí)，假定學(xué)費(fèi)等收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)保持不變，生源規(guī)模穩(wěn)定或微增。從披露信息看，高校專(zhuān)項(xiàng)債支持項(xiàng)目本息覆蓋倍數(shù)均滿足項(xiàng)目收益與融資自求平衡的最低倍數(shù)（1 倍）要求，但差異顯著，部分項(xiàng)目達(dá) 10 倍乃至 30 倍以上。目前，中國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)剛剛起步，對(duì)全國(guó)地方普通高校支持力度較為微弱，支持區(qū)域分布也明顯失衡。高校專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)展，匯聚貫徹科

4、技興國(guó)等重大戰(zhàn)略、促進(jìn)城市發(fā)展繁榮等多層含義，展望未來(lái)，中國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)發(fā)展?jié)摿τ写钔凇８咝?zhuān)項(xiàng)債是 2018 年以來(lái)，我國(guó)在地方政府專(zhuān)項(xiàng)債之中開(kāi)辟的專(zhuān)項(xiàng)支持高校建設(shè)的一類(lèi)獨(dú)特券種，是我國(guó)普通高校在現(xiàn)有政策、法律框架之下尋求市場(chǎng)化融資的一大途徑。目前高校專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)規(guī)模較小，支持高校和惠及省份偏少，但已有案例為全國(guó)各地普通高校尋求市場(chǎng)化債務(wù)融資以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮了一定示范作用。未來(lái)我國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)債該市場(chǎng)還有待大力開(kāi)發(fā)，以積極支持全國(guó)

5、各地高校建設(shè)事業(yè)，貫徹我國(guó)人才強(qiáng)國(guó)與科教興國(guó)戰(zhàn)略。國(guó)內(nèi)高校 國(guó)內(nèi)高校專(zhuān)項(xiàng)債 專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)形成背景 形成背景（一）國(guó)內(nèi)高校及其 （一）國(guó)內(nèi)高校及其辦學(xué)規(guī)模持 模持續(xù)增長(zhǎng)高等學(xué)校是我國(guó)高等教育事業(yè)建設(shè)和推進(jìn)人才強(qiáng)國(guó)和科教興國(guó)戰(zhàn)略的重要實(shí)施載體。進(jìn)入21 世紀(jì)我國(guó)高等教育從精英化走向大眾化以來(lái)，我國(guó)高等學(xué)校及其辦學(xué)規(guī)模顯著增長(zhǎng)。截至 2019 年，我國(guó)擁有普通高校 2688 所，是 1999 年的 2.51 倍；我國(guó)普通高校在學(xué)總規(guī)模達(dá)到 30

6、31.53 萬(wàn)人，是 1999 年的 7.42 倍。其中，地方普通高校數(shù)量增長(zhǎng)尤其顯著，2019 年地方普通高校數(shù)量較 2009 年增長(zhǎng) 67.1%，中央普通高校數(shù)量則增長(zhǎng) 6.3%。2018 年，我國(guó)普通高校教育經(jīng)費(fèi)投入 1.19 萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng) 8.33%，普通高校教育經(jīng)費(fèi)投入占當(dāng)年 GDP 的 1.29%。盡管?chē)?guó)家對(duì)高等教育投入力度逐年遞增，且增速持續(xù)明顯快于同期高校數(shù)量及其辦學(xué)規(guī)模指標(biāo)——在校生數(shù)量增速，然而財(cái)政對(duì)我國(guó)高校支持

7、不均衡性顯著，地方高校建設(shè)市場(chǎng)化融資渠道亟待拓寬。我國(guó)財(cái)政支持重點(diǎn)傾向于“985”“211”等重點(diǎn)高校尤其中央部委直屬高校，而對(duì)數(shù)量較多的地方高校支持力度相對(duì)較小。根據(jù) 2019 年 10 月份全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查關(guān)于檢查《高等教育法》實(shí)施情況的報(bào)告，中央部屬高校以及“雙一流”建設(shè)高校在獲取經(jīng)費(fèi)和資源投入上明顯占優(yōu)，與地方普通院校差距普遍拉大。由于地方財(cái)政收支壓力大，一些地市舉辦的高校生均撥款未能達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，有的高校差了近一半。許多

8、地方高?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和專(zhuān)業(yè)教學(xué)設(shè)施裝備資金缺口較大，欠賬較多。高校經(jīng)費(fèi)投入來(lái)源總體比較單一，吸引社會(huì)資金投入高等教育的力度不大，多渠道籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的機(jī)制還未形成。（四） （四）項(xiàng)目收益 目收益專(zhuān)項(xiàng)債為 專(zhuān)項(xiàng)債為我國(guó)高校提供市 我國(guó)高校提供市場(chǎng)化融 化融資新路徑 新路徑2017 年 6 月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券品種的通知》（下稱(chēng)《通知》），鼓勵(lì)有條件的地方立足本地區(qū)實(shí)際，圍繞?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）

9、黨委、政府確定的重大戰(zhàn)略，積極探索在有一定收益的公益性事業(yè)領(lǐng)域分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還，項(xiàng)目成熟一個(gè)、推進(jìn)一個(gè)。 《通知》強(qiáng)調(diào)分類(lèi)發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)能夠產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入（政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入），且現(xiàn)金流收入應(yīng)當(dāng)能夠完全覆蓋專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息的規(guī)模。我國(guó)公辦高校作為公益性事業(yè)單位，其教學(xué)樓等建設(shè)項(xiàng)目本身雖不產(chǎn)生收益，但項(xiàng)目建設(shè)主體——公辦高校能夠獲得財(cái)政補(bǔ)助收入、教育事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入以及其他

10、收入。財(cái)政部《通知》為高校符合項(xiàng)目收益自求均衡原則的高校項(xiàng)目融資提供了制度支持與可行路徑。國(guó)內(nèi)高校 國(guó)內(nèi)高校專(zhuān)項(xiàng)債 專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)基本情況 基本情況掃描我們選取自 2018 年 8 月至 2020 年 8 月（下稱(chēng)“近 3 年”）全國(guó)高校專(zhuān)項(xiàng)債市場(chǎng)運(yùn)行情況梳理如下。（一）市 （一）市場(chǎng)規(guī) 場(chǎng)規(guī)模低位徘徊 模低位徘徊2018 年 8 月，全國(guó)首支高校專(zhuān)項(xiàng)債——2018 年云南省省級(jí)公辦高等學(xué)校專(zhuān)項(xiàng)債券(一期)（簡(jiǎn)稱(chēng)“18 云南債 15”）公開(kāi)

11、招標(biāo)發(fā)行，募集資金 10 億元用于云南財(cái)經(jīng)大學(xué)安寧校區(qū)和云南財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院建設(shè)。該券發(fā)行期限 5 年，根據(jù)云南省財(cái)政廳提供的數(shù)據(jù)測(cè)算，這兩所學(xué)校項(xiàng)目的專(zhuān)項(xiàng)資金覆蓋率（項(xiàng)目在債券存續(xù)期內(nèi)帶來(lái)的預(yù)期收益/債券本息）分別為 1.16 和 1.24，符合資金籌措充足性要求。自該券發(fā)行以來(lái)，近 3 年國(guó)內(nèi)高校專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模保持在 30-50 億元的低位徘徊狀態(tài)，占同期地方債發(fā)行額比重為 1‰左右。其中，高校專(zhuān)項(xiàng)債 19 年發(fā)行額同比增長(zhǎng) 10.07