風險感知、社會學習和范式轉移-2003年以來突發(fā)性公共衛(wèi)生事件引發(fā)的政策變遷.pdf

1、改革開放30年以來，伴隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展和社會結構的急劇轉型，各種社會利益的分化也日趨嚴重，由此引發(fā)的對公共政策的辯論與關注對于我國貫徹和落實科學發(fā)展觀、建設社會主義和諧社會、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展也具有越來越重要的意義。目前我國正處在社會矛盾多發(fā)期，特別是在公共衛(wèi)生領域，自2003年以來，SARS疫情、禽流感、手足口病、三鹿奶粉事件、甲型H1N1流感等突發(fā)性公共衛(wèi)生事件層出不窮，持續(xù)而深刻地曝露出我國公共衛(wèi)生領域的建設滯后、體系薄弱、投入不足

2、和資源分配不均等缺陷，更凸現(xiàn)出中央和地方各級政府在公共衛(wèi)生政策領域意識的淡漠、思維的傳統(tǒng)和政策網(wǎng)絡的封閉。由此，從突發(fā)性公共衛(wèi)生事件出發(fā)，反思社會風險-公共危機的演化進程，加快公共衛(wèi)生應急管理機制建設，推動政府政策制定過程的開放化，促進公共衛(wèi)生政策創(chuàng)新和范式轉移，從而有效地回應各種新發(fā)疾病、藥品和食品等衛(wèi)生事件的挑戰(zhàn)，滿足人民群眾健康生活的需要，已經(jīng)成為我國各級政府在公共衛(wèi)生領域認真面對和著力研究解決的優(yōu)先政策議題。
　　政策范式

3、是政治學家PeterHall提出的一個概念，用于解釋和說明政治生活中重大公共政策的調(diào)整和變遷。政策范式代表著政策制定者的知識框架和行動準則，不僅支配著政策目標的認知與設定，還決定著政策工具的選擇與安排，對公共政策的制定具有決定性的影響。要實現(xiàn)政策范式的變遷，異常事件的出現(xiàn)及其累積效應將是不可或缺的因素。因為這些事件會不斷消解現(xiàn)有政策范式的解釋力，在矛盾、沖突乃至災難性的后果中宣告原有政策的失敗，并促發(fā)“社會學習”的過程。因此，本文從三個

4、關鍵環(huán)節(jié)研究自2003年SARS以來我國公共衛(wèi)生領域的政策變遷過程。第一，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的社會風險-公共危機演化機制。就范式轉變的觸發(fā)因素--異常事件而言，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件在風險感知的擴散上具有先天的優(yōu)勢。受害人群的廣泛性、身體損傷的直接性和心理傷害的長久性使得這個政策領域的異常事件往往會導致大規(guī)模的社會公共危機，并進而觸發(fā)政策調(diào)整和變遷。研究在這個社會風險-公共危機的演進機制中政策決策者、民眾、大眾媒體和其他社會組織的政策網(wǎng)絡關

5、系和互動過程，是揭示我國公共衛(wèi)生政策調(diào)整乃至范式變遷的邏輯起點。第二，突發(fā)性公共衛(wèi)生事件引發(fā)的社會學習過程。社會學習是為了解決政策問題而進行的對新理念的集體探尋，參與這個過程的不僅僅有政黨、政府官員、政策權威、專家學者，還有媒體、各種社會組織和普羅大眾。因此在這個過程中，國家-社會之間的理念流動實際上是整個政策網(wǎng)絡的重要組成部分，并且指導著最后的政策制定過程和具體內(nèi)容。這個學習的過程也是一個政策評估的過程，總是在突發(fā)性公共衛(wèi)生事件宣告現(xiàn)

6、有政策的部分或者整體性失敗時，人們才會采用新的理念來指導和制定新的政策，并由此引發(fā)政策調(diào)整乃至范式變遷。第三，公共衛(wèi)生政策調(diào)整和范式轉移的內(nèi)在機制。2003年SARS疫情爆發(fā)以來，我國公共衛(wèi)生領域的政策調(diào)整是深刻而明顯的，這尤其體現(xiàn)在中央自2006年以來重新發(fā)起和推動的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革之中。這種調(diào)整由突發(fā)性公共衛(wèi)生事件所引發(fā)，并經(jīng)歷社會學習的過程而逐漸深化。本文通過對公共衛(wèi)生政策調(diào)整內(nèi)容的分析，探討自2003年以來我國公共衛(wèi)生領域發(fā)生的

7、諸多政策變化能否歸結為政策范式的變遷，并具體說明其內(nèi)在的變化機理。
　　為此，本文引入了風險社會強化、社會學習和歷史制度主義理論來補足政策范式的分析框架。在經(jīng)過對2003年的SARS案例與2009年的甲型H1N1流感案例的比較分析中，本文認為自2003年以來我國在公共衛(wèi)生領域政策的調(diào)整是非常明顯的，這既包括Hall講的三個序列變化，即政策總體目標和理念的變化、政策工具的調(diào)整和具體的政策設定，也包括政策制定過程本身的調(diào)整和變遷，即政

8、府嘗試社會學習和互動，并逐步推進政策網(wǎng)絡的開放化。由此本文肯定了自2003年以來我國公共衛(wèi)生政策范式轉移正在發(fā)生過程之中。但是，這種轉移也不是一蹴而就的，其中既有漸進的、連續(xù)性的政策變化，也有應激式的、劇烈的政策范式變遷。但是，本文在分析中提出，對于政策權威核心自由轉換的需求在目前的政治環(huán)境和政府過程中不是輕易能夠得到滿足的，從而導致政府的社會學習機制不暢，動力不足，這也成為阻礙政策變遷和范式轉移的重要原因，因而需要通過進一步的政治體制