公共管理學(xué)第7章

1、第七章 公共危機管理,,危機如同驅(qū)不散的幽靈始終追隨著我們,,世界安全形勢：危機四伏 2001年 911事件（3126人遇難 ） 2002年 莫斯科人質(zhì)事件 2003年 全球非典恐慌 哥倫比亞號爆炸 2004年 印度洋海嘯 （20萬人喪生） 2005年 卡特林娜颶風(fēng)襲擊美國（死亡人數(shù)1209人 ） 2006年 朝鮮核試驗 2008年

2、 孟買恐怖襲擊事件 世界金融危機 2009年 甲型H1N1流感 法國罷工游行 泰國動蕩 2010年 海地7.3級地震27萬人死亡 智利8.8級特大地震 法國、意大利罷工、索馬里海盜 2011年 突尼斯、埃及、利比亞、也門、敘利亞動蕩 新西蘭地震 日本9級特大地

3、震核污染 2012—13年 朝韓問題、波士頓爆炸案、伊朗核危機,紐約,科學(xué)的危機心態(tài),危機就如同“納稅和死亡一樣不可避免”。危機并不可怕，可怕的是 沒有危機意識。應(yīng)該以積極、健康、科學(xué)的心態(tài)去面對危機！只有認識到危機管理的常態(tài)性，才能做到非常狀態(tài)下科學(xué)有效的危機管理。,一、公共危機管理的背景與意義,1.公共危機管理的背景1）高速發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型根據(jù)國際社會發(fā)展規(guī)律，當一個國家或地區(qū)的人均GDP處于1000美元至3000美

4、元發(fā)展階段時，社會發(fā)展進入關(guān)鍵時期，各種社會瓶頸凸顯，容易產(chǎn)生經(jīng)濟失調(diào)、社會失序、心理失衡、社會倫理道德和規(guī)章制度需要調(diào)整重建的狀況，不穩(wěn)定、不確定的因素容易引發(fā)各類突發(fā)事件，社會進入危機頻發(fā)的時期。黃金發(fā)展期，問題凸顯期：應(yīng)注意研究高速發(fā)展及社會轉(zhuǎn)型時期的常發(fā)性公共危機形態(tài)。,2）公共需求劇增，公共議題凸顯社會基本矛盾的變化：公眾對公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、公共政策的高需求與政府及各類公共組織滿足公共需求能力之間的矛盾。公共價值分配

5、的瓶頸：公平與正義；發(fā)展與平衡；兩極分化；權(quán)力腐??；人權(quán)等公共問題凸顯，深層次的社會矛盾暴露。社會公共意識在不斷增強。市場與改革釋放的能量，對傳統(tǒng)的公共治理框架構(gòu)成壓力：政治行政體制改革滯后，社會保障系統(tǒng)不完善，多元的利益表達機制不足，制度化的社會減壓系統(tǒng)不靈，各種社會矛盾激發(fā)出來的群體性事件劇增。公眾力量的影響力在不斷擴張。,3）公共危機管理是現(xiàn)代中國政府面臨的新挑戰(zhàn)隨著改革開放進程的加快和人員流動頻率的增加，疫病的傳播途徑和傳

6、播速度不斷變化，給公共衛(wèi)生和人群健康帶來日益嚴重的挑戰(zhàn)。同時，隨著城市化的快速發(fā)展，大城市中人口擁擠和環(huán)境污染等因素使得對傳染病的控制更為困難。中國已經(jīng)進入安全生產(chǎn)事故的多發(fā)期。通過對一些國家安全生產(chǎn)形勢的分析，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）1000美元～3000美元）這個區(qū)間，是公共安全事故的高發(fā)期。中國目前正處在這個階段。,城市社會內(nèi)部發(fā)展、失衡和社會分裂，以及城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴大，使得城市發(fā)展面臨整體性風(fēng)險?？傮w上看，中國城市社會的風(fēng)

7、險具有人為風(fēng)險特征，很多城市安全事故的出現(xiàn)是與人的活動密切相關(guān)的。根本原因是：第一，城市，尤其是大城市人口密度高，突發(fā)事件容易引起連鎖反應(yīng)，造成大面積的安全事故；第二，城市流動人口多，不容易管理；第三，城市規(guī)模迅速擴大與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市管理水平之間的差距很大。,最突出的五大社會安全問題貧富分化加劇社會治安狀況惡化；食品質(zhì)量低劣致?。桓邚姸葌魅静”┌l(fā)和流行；生態(tài)惡化及災(zāi)害應(yīng)對機制落后；危機預(yù)警和監(jiān)控機制欠缺。,2.

8、公共危機帶來的影響1）在當代社會，公共危機給社會造成的損失非常巨大。根據(jù)全球災(zāi)害統(tǒng)計所提供的數(shù)據(jù)，2006－2010年，各種災(zāi)害危機所造成的直接經(jīng)濟損失高達2350億美元，并且使425000人死亡。在過去10年中，僅自然災(zāi)害所引起的各種危機，每年所影響的人數(shù)達211百萬。在發(fā)展中國家，因各種災(zāi)難和危機死亡的人數(shù)占死亡人口的95％。在過去30年中，世界上近乎一半以上的災(zāi)難和危機發(fā)生在亞洲。結(jié)果亞洲是世界上各種災(zāi)害多發(fā)的地區(qū)，占世界災(zāi)

9、難受影響人口的80％，占死亡人數(shù)的40％，占經(jīng)濟損失的46％。,2）公共危機會給整個社會發(fā)展造成巨大影響第一，造成資源的損失。危機會直接造成人們的生命和財產(chǎn)的損失；破壞基礎(chǔ)設(shè)施；由于破壞正常的生產(chǎn)和服務(wù)以及增加產(chǎn)品和服務(wù)的成本而導(dǎo)致生產(chǎn)和服務(wù)提供的損失；間接的損失包括增加債務(wù)的負擔、增加財政的支出、減少儲蓄。由此導(dǎo)致的結(jié)果是經(jīng)濟增長的速度降低和發(fā)展計劃的延緩。第二，發(fā)展計劃的打斷。危機打斷了政府和社會正常的發(fā)展計劃，使發(fā)展的資源從

10、所計劃的領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到危機的回應(yīng)和重建方面，從而使發(fā)展從長期的考慮轉(zhuǎn)到滿足近期的需要。,第三，政治的不穩(wěn)定。危機的出現(xiàn)無疑是對國家政治和政府治理的挑戰(zhàn)，不適當?shù)恼摺⒄芾淼氖д`、政府對危機缺乏有效的回應(yīng)、政府和民眾之間缺乏有效的溝通、政府責任的喪失等等皆會造成政府與社會大眾之間的緊張關(guān)系，引發(fā)政府的信任危機，從而對政治的穩(wěn)定產(chǎn)生負面的影響。,3.加強政府對公共危機管理的意義1）危機管理是提高組織管理績效的決定因素危機的發(fā)生必然

11、會導(dǎo)致政府管理系統(tǒng)內(nèi)部的無序和系統(tǒng)失衡，從而影響政府的管理績效。實施危機管理可以保證政府組織系統(tǒng)在相對穩(wěn)定的環(huán)境下運行．也可以使政府組織實現(xiàn)漸進式的管理變革。2)危機管理是提高政府組織管理水平的必需歷史和現(xiàn)實已經(jīng)證明，缺乏危機意識，必然會導(dǎo)致管理水平低下。我國政府組織目前缺乏一種能夠預(yù)防、察覺和化解危機的內(nèi)在機制。危機管理包容了政府組織在順境、逆境之中以及發(fā)展過程各階段的管理內(nèi)容，是一種具有較強操作性的管理思想，因而它是目前較合適的

12、管理模式。,3）危機管理是防止政府組織老化的關(guān)鍵所在在經(jīng)濟學(xué)中，有個“帕金森”定律，即政府組織從成立之日起就日漸傾頹，這也就是說，政府組織存在的最重要職能便是防止老化。隨著社會和經(jīng)濟的發(fā)展，政府組織的生存威脅越來越大，遇到的危機越來越多，因此，要防止政府組織老化，就必需實施和加強政府組織危機管理。,二、公共危機的定義、特點與類型,1.危機的定義解文說字：危險＋機遇；國外文獻：對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準則產(chǎn)生嚴重威脅, 并且

13、在時間壓力和不確定性極高的情況下,必須對其作出關(guān)鍵決策的事件.國家預(yù)案：突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞和對全國或一個地區(qū)的經(jīng)濟社會穩(wěn)定、政治安定構(gòu)成重大威脅和損害、有重大社會影響的涉及公共安全的緊急事件。,2.危機與突發(fā)事件、緊急事件1）突發(fā)：強調(diào)事件發(fā)生的不可預(yù)測性。2）緊急：強調(diào)對事件處理時間的迫切性。3）危機：強調(diào)事件可能會導(dǎo)致災(zāi)難性后果。,,危機

14、 事件,突發(fā)事件,突發(fā)性危害性緊急性,,3.公共危機的定義公共危機指由于突發(fā)事件引起、嚴重威脅與危害社會公共利益和公共安全、并引發(fā)社會混亂和公眾恐慌、需要運用公共權(quán)力、公共政策和公共資源緊急應(yīng)對和處理的危險境況和非常事態(tài)。,,公共危機的特點,突發(fā)性：何時何地發(fā)生何種危機難以預(yù)期,具有偶發(fā)性、不確定性危害性：境況迅速惡化且極具威脅，造成損失甚至毀滅緊急性：時間緊迫，需要快速反應(yīng)、迅速決策和立刻行動恐慌性：危機感迅速升高

15、為恐慌，對前景預(yù)期不確定或看壞，這是危機所共有的群體心理特征混亂性：以往平衡和秩序被打亂,控制局面和恢復(fù)秩序成當務(wù)之急資源匱乏性：搶險、救災(zāi)、救死扶傷、重建等均需大量人財物…,突 發(fā) 事 件,突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。 ——2007年11月1日起實施的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》,,1、自然災(zāi)害

16、，公共衛(wèi)生事件——天災(zāi)引起社會動蕩2、事故災(zāi)難，社會安全事件——人禍導(dǎo)致社會影響,分 類,自然災(zāi)害嚴重,我國是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴重的國家之一。難以預(yù)料的全球性氣候反常和難以控制的自然災(zāi)害時有發(fā)生。 自然災(zāi)害種類多、頻度高、分布廣、損失大 年均死亡1萬多人；每年有3億多人口受災(zāi)；年均損失2000億元；年均倒塌房屋350多萬間。2008年1月中國中部南部雪災(zāi)，直接經(jīng)濟損失1516.5億元， 129人死亡，緊急轉(zhuǎn)移安

17、置166萬人。2008年汶川地震，直接經(jīng)濟損失達到8451億元人民幣，遇難、失蹤人數(shù)超8.7萬。 2010年青海玉樹縣7.1級地震，1706人死亡 256人失蹤。甘肅舟曲 １０００多個鮮活的生命永遠逝去 。2013年蘆山地震，193人死亡，25人失蹤，12000人受傷。,唐山地震回憶,1976年唐山地震死亡：24.2萬人,損失：超過200億元,1998洪災(zāi)情景,交通—公路,交通—鐵路,交通—民航,電力—線路設(shè)備,通訊—無線基站,抗

18、災(zāi)救災(zāi),地震后的北川,5月14日航拍的地震后汶川縣映秀鎮(zhèn),地震前的北川中學(xué),地震后的北川中學(xué),,特大、重大安全事故頻發(fā),平均每年發(fā)生各類安全事故100萬起，死亡13萬多人，傷殘70多萬人，直接經(jīng)濟損失2500億元。發(fā)生一次死亡3--9人事故2500起，平均每天7起。發(fā)生一次死亡10人以上特大事故120多起，平均每周2.5起。發(fā)生一次死亡30人以上特別重大事故10多起，平均每月1.2起。每年都發(fā)生一起死亡100人以上的事故。,20

19、08年4月28日山東火車相撞,,,08.9.08山西襄汾尾礦垮壩事件,我國重大傳染性疾病相當嚴峻,我國人間鼠疫疫源地范圍不斷擴大，在過去13年內(nèi)增加了1倍現(xiàn)有艾滋病感染者84萬人，數(shù)量為亞洲第2位，全球第14位現(xiàn)有活動性肺結(jié)核患者450萬人，80％在農(nóng)村，每年死亡13萬人 現(xiàn)有慢性病毒性肝炎患者2000萬人，丙型肝炎病毒感染人數(shù)約為3800萬人，其中50％攜帶病毒現(xiàn)有427個縣存在吸血蟲疫情，受威脅人口6500萬人，患者81萬例

20、，其中晚期病人2.6萬人。每年發(fā)生食物中毒事件100起，年均超過2萬病例，死亡近200人。農(nóng)藥中毒每年超過5萬人,我國艾滋病病毒感染流行范圍的變化,1985年,1989年,1995年,1998年,SARS 病毒,,,禽流感,近年重大食品安全事件一覽表（部分）,,,三鹿奶粉事件,,,影響國家安全和社會穩(wěn)定的因素仍然存在,境內(nèi)外敵對分子、民族分裂勢力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力和“法輪功”等邪教組織，通過各種手法圖謀策劃暴力、恐怖活動，恐

21、怖主義的現(xiàn)實危害上升，并向內(nèi)地發(fā)展蔓延。各種刑事發(fā)案的總量仍居高不下，犯罪的動態(tài)化、組織化、職業(yè)化和智能化的趨向愈加明顯。,拉薩“3.14”事件,3.14拉薩事件,貴州翁安事件,新疆“7·5”事件,,,三、公共危機管理,公共危機管理的定義所謂危機管理，就是指組織為應(yīng)付各種危機情境所進行的信息收集、信息分析、問題決策、計劃制訂、措施制定、化解處理、動態(tài)調(diào)整、經(jīng)驗總結(jié)和自我診斷的全過程。危機管理的目的就是變危險為機遇，使之越過陷

22、阱進入新的發(fā)展階段。,從最廣泛的意義上說，公共危機管理包含對危機前、危機過程中、危機后所有方面的管理。通過尋找危機根源、本質(zhì)及表現(xiàn)形式，并分析它們所造成的沖擊，就能夠通過降低風(fēng)險和緩沖管理來更好地進行危機管理。簡而言之，有效的危機管理需要做到如下方面：減少危機的來源、范圍和影響；提高危機初始管理的地位；改進危機沖擊的反應(yīng)；完善修復(fù)管理，以能迅速有效地減輕危機造成的損害。,,危機事件的發(fā)生過程可分成為三個階段：危機前階段、危機階段以及危

23、機后處理階段，各個過程之間體現(xiàn)了危機發(fā)展的一個循環(huán)周期。對危機管理過程的各個階段應(yīng)當采取什么策略和措施，有哪些需要注意的問題，如何盡可能地將危機事件的發(fā)生控制在某一個特定的階段，使它不向性質(zhì)更為嚴重的下一階段演變，防止危機擴大，減少損失，這是危機管理需要解決的問題。,公共危機的生命周期,公共危機管理,。,“刀尖上的舞蹈”,應(yīng) 急 管 理,應(yīng)急管理是指政府及其他公共機構(gòu)在突發(fā)事件的事前預(yù)防、事發(fā)應(yīng)對、事中處置和善后恢復(fù)過程中，通過建立必要

24、的應(yīng)對機制，采取一系列必要措施，應(yīng)用科學(xué)、技術(shù)、規(guī)劃與管理等手段，保障公眾生命、健康和財產(chǎn)安全；促進社會和諧健康發(fā)展的有關(guān)活動。 應(yīng)急管理工作內(nèi)容 ：“一案三制”。,突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的基本框架,一案三制,一案（預(yù)案）,三制,體制,機制,法制,,,,,,,,,一案三制是我國危機管理體系的核心,預(yù)案國家總體預(yù)案、25個專項預(yù)案、80個部門預(yù)案。地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)應(yīng)急預(yù)案法制已有相關(guān)法律35件、行政法規(guī)36件、

25、部門規(guī)章55件2007年8月31日，全國人大通過《突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于2007年11月1日正式實施。 體制組織體系：領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)、辦事機構(gòu)、專家顧問組 機制預(yù)測預(yù)警、信息報告、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急處置、恢復(fù)重建、調(diào)查評估,突發(fā)事件應(yīng)急管理的基本流程,預(yù)防準備,,事前,事發(fā),事中,事后,,,,,處置救援,監(jiān)測預(yù)警,恢復(fù)重建,,,,,,,,,,,“五早”：發(fā)現(xiàn)、研判、報告、控制、解決,,全國應(yīng)急預(yù)案體系框架,國家突發(fā)

26、公共事件總體應(yīng)急預(yù)案,國家級專項預(yù)案25件,國務(wù)院部門預(yù)案80件,省級及地方政府制定的應(yīng)急預(yù)案,企事業(yè)單位制定的應(yīng)急預(yù)案,舉辦大型會議、展覽和文體等重大活動，主辦單位制定的應(yīng)急預(yù)案,國家應(yīng)急預(yù)案體系基本形成,應(yīng)對公共危機的基本原則,以人為本的原則時間第一的原則信息公開的原則注重程序的原則協(xié)同應(yīng)對的原則科學(xué)應(yīng)對的原則合法應(yīng)對的原則,危機管理的重要性緊迫性艱巨性,工作特別緊迫責任特別重大任務(wù)特別艱巨,,“三個特別”,政府工

27、作重點社會關(guān)注熱點媒體報道焦點,,“三個點”,,,,,,,,,,,,,,,,,要大力增強應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件能力的培訓(xùn)，做好應(yīng)對風(fēng)險和突發(fā)事件的思想準備、預(yù)案準備、機制準備和工作準備，堅持防患于未然。 要認真研究，并采取有效的措施，對干部進行必要的培訓(xùn)，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗，得到提高。,四、突發(fā)事件應(yīng)急處置演練,,分為四個組,搶險搶修組 治安交管組信息宣傳組 消防防化組,討論、發(fā)言程序,第一組聽看一遍視頻，在指令發(fā)

28、布后，用10分鐘 時間商討，拿出應(yīng)對方案；方案準備好后，向市應(yīng)急指揮中心報告方案內(nèi)容；由評點專家對該方案進行點評；依此類推。,方案的基本要求,明確職責分清主次具有針對性不講空話套話,第一組 搶險搶修組,應(yīng)急指揮中心、市供電局報告，受大風(fēng)及暴雨影響，我局22KV西林站設(shè)備損壞，母線短路，共導(dǎo)致39個廠站失壓，停電范圍波及平安區(qū)、幸福區(qū)、南湖區(qū)的大部分地區(qū)，停電用戶約78萬戶，包括機場、醫(yī)院等一類重要用戶，損失負荷20

29、0多萬市千瓦，占全市目前總負荷的32%，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、河?xùn)|機場報告，機場兩個中心配電站全部停電，停電范圍覆蓋全機場，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市衛(wèi)生局報告，因停電我市各大醫(yī)院正在進行的許多手術(shù)被迫停止，由于第一醫(yī)院有重大手術(shù)，但自備應(yīng)急電源供電不足，請求提供應(yīng)急電源，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市水務(wù)局報告，自來水廠因停電而停產(chǎn)，報告完畢。市領(lǐng)導(dǎo)指示，立即啟動《某市處置大面積停電事件應(yīng)急預(yù)案》，請搶險搶修組拿出應(yīng)對方案。,第二

30、組 治安交管組,市應(yīng)急指揮中心、市公安交警局報告，工廠和居民受突發(fā)停電影響，大量人群擁上街頭，市區(qū)主要街道變得很擁擠，加上交通燈熄滅導(dǎo)致交通堵塞，場面混亂異常，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市公安局報告，繁華商業(yè)區(qū)百貨商場和商業(yè)中心的電梯癱瘓，購物顧客大恐慌，爭相涌向出口，引發(fā)踩踏。街上有人趁機制造騷亂、砸搶事件，一些門店遭哄搶，數(shù)輛停放街邊的汽車被人縱火，事態(tài)走向難以控制，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市供電局報告，中山路-長城路口的交

31、通信號燈因停電關(guān)閉，導(dǎo)致前往變電站的電力搶修車在這一路口遇到交通阻塞，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市衛(wèi)生局報告，供電局緊急派出的前往第一醫(yī)院支援的移動發(fā)電車在中山路-長城路口受阻，報告完畢。,第三組 信息宣傳組,市應(yīng)急指揮中心、市公安局報告，市民中出現(xiàn)大規(guī)模關(guān)于停電的各種傳言，人們動用手機、電話、短信等方式相互告之，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、平安區(qū)報告，我區(qū)部分市民受傳言影響擁入超市，爭搶大米、鹽等用品，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市供

32、電局報告，我局95598客戶服務(wù)中心不斷接到市民詢問停電原因的電話，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市宣傳部門報告，網(wǎng)絡(luò)上流傳著某市停電的各種傳言，報告完畢。市領(lǐng)導(dǎo)指示，請信息宣傳組拿出應(yīng)對方案。,第四組 消防防化組,市應(yīng)急指揮中心、開發(fā)區(qū)報告，該區(qū)一旅行箱制品有限公司因停電突發(fā)火警，一百多名加班工人被困于廠房內(nèi)，死傷不明，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市公安局報告，由于旅行箱制品有限公司位于山林邊，高溫天氣下立即引發(fā)周圍山林大火，已有三四座

33、山頭大火燒起來了，過火面積超過1萬公頃，線纜及密集的鐵架很快被燒毀倒塌。在山腳邊建有一化工廠，火勢正朝此處蔓延，報告完畢。市應(yīng)急指揮中心、市環(huán)保局報告，化工廠化學(xué)品運輸槽罐車，發(fā)生含苯、甲苯的廢有機溶劑泄漏，廢溶劑流入河道中并散發(fā)有毒氣體，現(xiàn)場3名工人昏倒，報告完畢。市領(lǐng)導(dǎo)指示，請消防防化組拿出應(yīng)對方案。,,“管理是一種實踐，其本質(zhì)不在于知，而在于行；其驗證不在于邏輯，而在于成果。”