中國(guó)市管縣體制變遷與制度創(chuàng)新研究.pdf

1、所謂的市管縣體制，簡(jiǎn)而言之，就是由市管轄若干縣，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市為核心帶動(dòng)周?chē)r(nóng)村地區(qū)共同發(fā)展的行政管理體制。這一體制涉及到二個(gè)層面的內(nèi)容：一是從層級(jí)治理角度看，市管縣體制就是省縣間的中間層政府——地級(jí)市以上級(jí)政府的身份對(duì)下級(jí)地方行政單位——縣進(jìn)行管轄。二是從功能作用角度看，市管縣體制就是由經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城市政府帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的周?chē)r(nóng)村地區(qū)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一種體制。這一體制誕生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，曾經(jīng)發(fā)揮了重要的功效。 隨著社會(huì)制

2、度背景的變遷，市管縣體制的績(jī)效日漸甚微，改革這一體制的呼聲日益加漲。研究者從不同的視角，提出了不同的改革主張。 本文主要從市管縣體制涉及的二個(gè)層面入手，對(duì)這一體制的變遷與發(fā)展進(jìn)行研究。 一是地方政府的層級(jí)結(jié)構(gòu)的視角。從這一角度分析發(fā)現(xiàn)，市管縣體制的誕生是基于政府層級(jí)治理的客觀需要。但是從目前的運(yùn)行狀況看，出現(xiàn)了一系列列問(wèn)題，例如職能定位不清，市縣競(jìng)爭(zhēng)加劇；政府職能“空心化”，行政效率低下；管理幅度不均，有悖管理原則等。隨

3、著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、交通、通訊等物質(zhì)條件的改善，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，省的管理幅度較之原來(lái)可以適度的擴(kuò)大。因此，從治理層級(jí)角度看，目前的市管縣體制績(jī)效并不顯著。因此，應(yīng)該以取消市管縣體制為突破口，推行省直管縣改革。 二是從功能作用角度探討市與縣之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。市管縣體制設(shè)置的最主要目的之一就是通過(guò)市管縣，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，使依靠行政手段來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮的體制失去了存在的制度環(huán)境，而且目前的絕大多數(shù)地級(jí)市主動(dòng)輻射有

4、限，帶動(dòng)作用不強(qiáng)。鑒于此，應(yīng)該建立起新型的城鄉(xiāng)關(guān)系，即取消市管縣體制，實(shí)行市縣分治，省直轄市、縣，在市縣平等的基礎(chǔ)上，構(gòu)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。 當(dāng)然這些改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤釛l件。另外，為了更好地實(shí)現(xiàn)地方治理，現(xiàn)階段，進(jìn)行地方政府體制改革勢(shì)在必行，其主要方向是從城鄉(xiāng)合治向城鄉(xiāng)分治、從區(qū)劃行政向區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、從等級(jí)集權(quán)向適度層級(jí)分權(quán)發(fā)展。 綜觀全文，除序言外，論文主體部分共有五章的內(nèi)容。 第

5、一章市、縣歷史關(guān)系的嬗變及對(duì)市制的影響。研究市管縣體制，無(wú)可避免地首先要對(duì)中國(guó)的縣制及市制進(jìn)行分析?？h屬于一般地域型建制，其主要任務(wù)是對(duì)轄域內(nèi)的鄉(xiāng)村進(jìn)行管轄。市是城鎮(zhèn)型地方行政建制，是為實(shí)現(xiàn)城市地區(qū)治理需要而設(shè)置的。在市建制的歷史發(fā)展過(guò)程中，隨著城市地位的日益重要，市在行政上的地位也日益上升；從縣轄至市縣并立，進(jìn)而有部分市的行政地位高于縣，甚至與省并立。隨著市制的發(fā)展和市縣關(guān)系的演變，市制屬性也發(fā)生了很大改變，由原來(lái)的設(shè)置在城市地區(qū)的、

6、對(duì)轄區(qū)居民進(jìn)行直接管理的基層行政單位演變?yōu)橐环N具有一般地方行政建制特征的廣域型建制，這就使中國(guó)的市制顯現(xiàn)出一些與西方國(guó)家不同的獨(dú)有特點(diǎn)。 第二章市管縣體制興起與發(fā)展。目前，中國(guó)地級(jí)建制是承襲抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的行政督察專(zhuān)員公署演化而來(lái)。當(dāng)前的主要形式是地區(qū)行署、盟、地級(jí)市和自治州。建國(guó)后至今，我國(guó)地級(jí)建制經(jīng)歷了虛虛實(shí)實(shí)的發(fā)展過(guò)程。市管縣體制萌芽于抗戰(zhàn)期間汪偽政府在上海的舉措，后來(lái)經(jīng)歷了建國(guó)初期的短期設(shè)置，“大躍進(jìn)”時(shí)期的第一次發(fā)展高潮

7、(這一時(shí)期甚至已經(jīng)通過(guò)立法，將市管縣體制作為一種正式體制)，1966年至1982年間的火起大落和20世紀(jì)80年代后的再次發(fā)展高潮(這一次的發(fā)展規(guī)模和速度超過(guò)歷史上的任何一次)幾個(gè)階段。 第三章論證了改革以來(lái)，市管縣體制興起的制度背景及動(dòng)力機(jī)制。上個(gè)世紀(jì)80年代，為了打破城鄉(xiāng)分割，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)，市管縣體制再次興起。這次興起一方面是基于政府層級(jí)治理的客觀需要，更主要的是當(dāng)時(shí)的制度環(huán)境為這一體制運(yùn)作提供了最重要的支撐條件。上個(gè)世紀(jì)80

8、年代，中國(guó)正處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，城市化的發(fā)展和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)改革的加快需要城市與鄉(xiāng)村的融合，于是以行政手段來(lái)干預(yù)城鄉(xiāng)區(qū)域資源配置，推進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展成為必然性選擇，市管縣體制就是這種選擇的產(chǎn)物。 第四章分析了現(xiàn)行制度背景下，市管縣體制的運(yùn)行中出現(xiàn)的矛盾與困境。從1983年試行市管縣體制再今天，二十幾年的時(shí)間過(guò)去了。經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展到如今的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境與中央決定試行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的20世紀(jì)80

9、年代初相比，已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。在此背景下，市管縣體制的績(jī)效并不樂(lè)觀。主要表現(xiàn)為：主動(dòng)輻射有限，帶動(dòng)作用不強(qiáng)：職能定位不清，市縣競(jìng)爭(zhēng)加?。徽毮堋翱招幕保姓实拖?；管理幅度不均，有悖管理原則。 第五章探討市管縣體制的改革出路。當(dāng)時(shí)當(dāng)初市管縣體制的制度背景已經(jīng)發(fā)生了根本改變。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快，這一體制的弊端和局限性也日益突出，因而筆者比較贊成多數(shù)學(xué)者支持的省直管縣改革。筆者認(rèn)為，轉(zhuǎn)變政府職能，合理劃分政

10、府間權(quán)限是政府層級(jí)改革的前提條件。減少行政層級(jí)，實(shí)行省直管縣是市管縣體制改革的根本出路，但是實(shí)行省直管縣并不能一蹴而就，具體的路徑是強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，市縣分治，省直管縣，分省減幅。另外，在市縣平等的基礎(chǔ)上，構(gòu)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)合作機(jī)制，實(shí)行城鄉(xiāng)一體化是建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系的必然趨勢(shì)。 第六章從理論上闡析了治理層級(jí)演化的特征與當(dāng)前地方政府治理層級(jí)優(yōu)化的制度選擇。制度的變遷為治理層級(jí)的演化提供了支持條件，而層級(jí)的演化是為了適應(yīng)變革的環(huán)境，中國(guó)歷史上