鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因及其治理對策研究.pdf

1、當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題已引起了各級黨委政府的高度關注。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重的債務包袱不化解，不僅影響到黨中央系列的農(nóng)村優(yōu)惠政策在基層政府的貫徹執(zhí)行，而且使廣大基層政府面臨誠信危機并引發(fā)新的農(nóng)村社會矛盾，危及農(nóng)村社會穩(wěn)定。本文以目前全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的現(xiàn)狀和筆者所在的湖南省桃源縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債狀況分析為出發(fā)點，通過引入關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的有關理論，分析出鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的深層次制度性原因，并提出治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的對策，最后以桃源縣楊溪橋鄉(xiāng)2004年度財政活動為個案進行實證研究，從

2、而對本文所提出的一些觀點、對策提供令人更為信服的佐證。全文共分五章，現(xiàn)分章節(jié)闡述如下：
　　 第一章為導論。本章首先介紹了本文選題背景及研究的意義。以農(nóng)業(yè)部1998年鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的統(tǒng)計數(shù)和財政部科研課題組2004年的研究匯總數(shù)據(jù)為切入點，介紹了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務目前的現(xiàn)狀以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務存在的危害性。進而得出當政者研究并治理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題已到了刻不容緩的地步。其次介紹了國內(nèi)外對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題研究的現(xiàn)狀。由于國外尤其是發(fā)達國家根本不存在基層政府普

3、遍負債這一問題，因此，國外對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題進行研究的學者甚少。而國內(nèi)對這方面研究的專家學者則很多：溫鐵軍、譚秋成、李昌平等在這一領域均有較為獨到的研究。他們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務的成因作了很客觀、公正的分析，并提出了很多卓有成效的治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的對策。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的成因太復雜，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題有待于我們進行更深入更細致地研究。本章最后介紹了全文的研究思路、方法及創(chuàng)新點。
　　 第二章闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的理論基礎。要研究并治理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題，必

4、須首先弄清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的發(fā)生機制即弄清鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務產(chǎn)生、發(fā)展所依賴的基本理論問題。只有這樣，才能使我們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題的認識更具有全面性和深刻性，才能使我們提出的治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題的對策措施更具有針對性和操作性。因此，本章重點討論了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的三個基本理論原理即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能理論、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入理論和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制理論。通過對這三個理論原理的討論，筆者認為我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的理論基礎存在缺陷。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政從它成為我國財政體系中獨立的一員開始，就決定了其命運必然是在

5、各級政府和農(nóng)民群眾的夾縫中生存、兩頭擠壓，以有限的財力提供無限的公共產(chǎn)品，到頭來，自身運轉(zhuǎn)艱難，負債累累。由此，筆者將鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的成因歸結(jié)為制度原因。
　　 第三章闡述我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因。表面上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務反映出來的問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導管理不善、工作失誤等原因所致，但其實質(zhì)上有關具體制度在改革過程中的不完善，具體制度本身存在缺陷等才是鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債的真正原因。“冰凍三尺，非一日之寒”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重債務包袱的形成亦如此。本章從七個具體制度上存在

6、的缺陷來著手分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因。這七個具體制度分別是：財政制度——不徹底的分稅制；轉(zhuǎn)移支付制度——不公正的運行機制；農(nóng)村金融制度——遺留下來的歷史包袱；義務教育制度——不對稱的事權與財權之分；農(nóng)村稅費制度——雖晚猶早的改革；干部任用制度——亟待完善的任期制；行政監(jiān)督制度——有法難依的困惑。
　　 第四章闡述鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的治理對策。本文在分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的制度成因之后，在本章有針對性地提出了治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的五點對策建議。一是不斷完善分

7、稅制的財政體制。建議合理劃分各級政府的事權和支出范圍，同時進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制的再改革；合理劃分稅種，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的客觀需要；建議國家在完善現(xiàn)行分稅制基礎上逐步向徹底的分稅制過渡。二是進一步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度。建議逐步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容；逐步規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付的形式；安排合理的激勵機制；完善財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督機制；健全財政轉(zhuǎn)移支付制度的法律法規(guī)建設。三是努力健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任用制度。建議徹底解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任期不對等問題；引入

8、競爭機制，提高民主程度、努力推進干部選拔任用制度改革；改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部政績評定標準。四是全面摸清債務情況、分門別類、逐步解決。要治理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務，首先要對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的底子徹底摸清，確定統(tǒng)一標準，然后按統(tǒng)一的標準進行分類，再根據(jù)債務類別有計劃地采取相應的對策。筆者認為所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務可以劃分為四大類：第一類為企業(yè)債務；第二類為國家政策性缺陷所帶來的債務；第三類為公共基礎設施建設所產(chǎn)生的債務；第四類為自身管理不善形成的債務。對于這四大類債務筆者提出了

9、如下解決辦法：對于辦企業(yè)、上項目形成的債務要進行債務剝離；對于國家政策性缺陷所形成的債務，比如農(nóng)村基金會債務、普及九年制義務教育制度形成的債務等，應由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上各級地方政府和中央政府通過財政轉(zhuǎn)移支付的方式予以化解；對于公共基礎設施建設所形成的債務，可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上地方政府按比例分攤予以化解；對于自身管理不善形成的債務，比如拖欠職工工資、獎金等形成的債務，則由鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取有計劃的增收節(jié)支辦法予以化解。五是真正落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的監(jiān)督管理制度。建議推行民

10、主理財，加強農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的監(jiān)督，把財政建立在法制和民主的基礎上；建立財政日常監(jiān)督核查制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要干部離任審計制度；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所長上級部門委派制度；建立新增大型項目的審批檢查與公開招標制度，提高財政資金的投放效益。
　　 第五章為桃源縣楊溪橋鄉(xiāng)負債情況的實證研究。本章根據(jù)筆者掌握的第一手真實資料，全面揭示桃源縣楊溪橋鄉(xiāng)的財政活動的各個層面，展示這個鄉(xiāng)的財政活動全貌，從而為全面深刻地認識鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務問題的成因、危害，并有針

11、對性地提出治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務的根本之策。同時通過對該鄉(xiāng)債務問題的實證研究可以為本文所提出的一些觀點、對策提供令人更為信服的佐證。
　　 總之，通過本課題的研究，筆者認為，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)沉重負債的原因不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身造成的，而是由一系列的具體制度在改革過程中存在的某些缺陷或者制度本身不健全所致。要徹底化解這一矛盾，非進行體制創(chuàng)新不可。畢竟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共管理體制變革的最終目標是要在我國農(nóng)村實現(xiàn)從傳統(tǒng)意義上的統(tǒng)治向現(xiàn)代意義上的治理的轉(zhuǎn)變，真正把我國農(nóng)