我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)控制研究.pdf

1、金融危機(jī)背景下，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)，引發(fā)各國(guó)對(duì)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)水平和最大債務(wù)警戒線的普遍關(guān)注和深刻思考。我國(guó)歷來(lái)重視政府債務(wù)管理，尤其是地方政府債務(wù)管理。2009年以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的落地實(shí)施，我國(guó)地方性政府債務(wù)規(guī)模急劇膨脹，風(fēng)險(xiǎn)迅速擴(kuò)大。國(guó)家審計(jì)署的審計(jì)結(jié)果表明，截至2013年6月底，全國(guó)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府地方債余額為17.89萬(wàn)億元。2013年4月，惠譽(yù)和穆迪以此為依據(jù)下調(diào)了中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)，關(guān)于中國(guó)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)的言論甚囂塵上，引

2、發(fā)中央高度重視。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，隨后，著力防控政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為2014年中央經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一，2015年3月，1萬(wàn)億元人民幣的地方存量債務(wù)置換債券額度獲得財(cái)政部批準(zhǔn)，標(biāo)志著政府債務(wù)從信用債務(wù)向利率債務(wù)轉(zhuǎn)變。全面整頓、規(guī)范地方政府融資刻不容緩。
　　面對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)進(jìn)入結(jié)構(gòu)性減速的“新常態(tài)”，拓寬融資渠道、創(chuàng)新融資方式和規(guī)范融資行為成為化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的必經(jīng)之路。陽(yáng)光

3、是最好的防腐劑，透明是最好的監(jiān)督。解決我國(guó)地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題的關(guān)鍵在于“疏”，在于“透明化”。發(fā)行市政債券、將地方財(cái)政投融資納入規(guī)范化、制度化和法制化的軌道，是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，也是解決我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑。始于2009年的中央代發(fā)地方政府債券成為我國(guó)市政債券發(fā)行的有益探索。2014年5月，財(cái)政部頒發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)辦法》，授權(quán)全國(guó)10個(gè)省市自主發(fā)行市政債券，我國(guó)真正意義的市

4、政債券正式發(fā)行。隨后，實(shí)施多年的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》獲得修訂，作為地方政府財(cái)政權(quán)力的地方政府債券發(fā)行權(quán)獲得法律認(rèn)可，標(biāo)志著我國(guó)市政債券發(fā)行走上了規(guī)范化、法制化的道路。
　　金融風(fēng)險(xiǎn)是金融活動(dòng)的內(nèi)在屬性。作為一種金融工具，市政債券風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。信用風(fēng)險(xiǎn)是市政債券面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，本文立足我國(guó)實(shí)際，通過(guò)文獻(xiàn)研究法、調(diào)查研究法、比較研究法、數(shù)據(jù)整理法、實(shí)證分析法以及歸納總結(jié)法對(duì)我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)展開了系統(tǒng)的研究。理論方面，一方面，在

5、概念界定的基礎(chǔ)上，對(duì)我國(guó)市政債券發(fā)展的實(shí)踐進(jìn)行了梳理，揭示了我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源，從經(jīng)濟(jì)體制和政策環(huán)境等宏觀層面和地方政府舉債動(dòng)機(jī)等微觀層面分析了市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的形成機(jī)理及傳導(dǎo)路徑;另一方面，通過(guò)借鑒國(guó)外市政債券風(fēng)險(xiǎn)控制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，構(gòu)建了我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)控制體系。實(shí)證方面，一方面，對(duì)我國(guó)市政債券發(fā)行的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研，摸清了當(dāng)前市政債券發(fā)行的具體情況和主要問(wèn)題;另一方面，梳理信用風(fēng)險(xiǎn)控制的相關(guān)理論、方法和技術(shù)，通過(guò)選取北

6、京、江西、寧夏三地作為我國(guó)東、中、西部的代表，運(yùn)用信用風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)的KMV模型對(duì)我國(guó)市政債券的信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行測(cè)度，通過(guò)比較東中西部信用風(fēng)險(xiǎn)的特征，從而建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，提出信用風(fēng)險(xiǎn)控制的政策和建議。本文的主要結(jié)論可以歸納為以下五點(diǎn):
　　第一，賦予地方政府市政債券發(fā)行權(quán)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，市政債券是地方政府融資工具的最優(yōu)選擇，不僅有利于解決地方政府資金缺口、控制債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)、規(guī)范政府投融資行為、完善分稅制財(cái)政體制，而且是防范和化

7、解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、保持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的有效路徑。
　　第二，新形勢(shì)下，地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的有限性和財(cái)政支出的擴(kuò)張性造成的地方財(cái)政收支風(fēng)險(xiǎn)是市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。財(cái)政機(jī)會(huì)主義下強(qiáng)激勵(lì)機(jī)制和軟約束機(jī)制的客觀條件和地方政府預(yù)算最大化和地方官員效用最大化的主觀條件綜合作用是導(dǎo)致地方政府過(guò)度融資行為產(chǎn)生的根本原因。市政債券的地方財(cái)政收入屬性和金融工具特征使其信用風(fēng)險(xiǎn)具有較多的傳導(dǎo)路徑，包括政府體系傳導(dǎo)、金融機(jī)構(gòu)傳導(dǎo)、證券市場(chǎng)

8、傳導(dǎo)和宏觀經(jīng)濟(jì)體系傳導(dǎo)。
　　第三，基于KMV模型對(duì)北京市、江西省和寧夏自治區(qū)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)證研究表明:一方面，假設(shè)地方財(cái)政收入服從正態(tài)分布的前提下，發(fā)行期限相同時(shí)，發(fā)債規(guī)模與理論違約概率呈正相關(guān)關(guān)系。因此，地方政府在面臨特定的地方財(cái)政收入和擔(dān)保比例的情況時(shí)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模，以降低違約率。另一方面，三地未來(lái)五年應(yīng)償還市政債券的理論安全規(guī)模和實(shí)踐安全規(guī)模呈現(xiàn)巨大差距，體現(xiàn)出與財(cái)政實(shí)力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力相適應(yīng)的巨大的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)不

9、平衡。
　　第四，我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)控制應(yīng)以“舉債規(guī)模”為重點(diǎn)。如何在籌集資金促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和防控風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)之間把握適當(dāng)?shù)幕I資規(guī)模，是我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)控制的主要內(nèi)容。具體說(shuō)來(lái)，對(duì)于地方政府融資規(guī)模的確定應(yīng)實(shí)行需求與供給的雙重控制。在需求控制方面，綜合考慮存量債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、風(fēng)險(xiǎn)，正確評(píng)估地方政府的償債能力，控制發(fā)債規(guī)模;在供給控制方面，考慮到我國(guó)實(shí)際，建議禁止地方政府向商業(yè)銀行借款。
　　第五，完善市政債券發(fā)展的外部環(huán)境

10、同樣重要。構(gòu)建制度與監(jiān)管并重的市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)防控體系是市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)控制的內(nèi)在要求。制度建設(shè)包括提高信用評(píng)級(jí)質(zhì)量、完善債券信息披露和設(shè)立適合國(guó)情的債券保險(xiǎn)制度。對(duì)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管框架體系主要包括法律監(jiān)管、債券發(fā)行審批監(jiān)管、債券運(yùn)行的專門機(jī)構(gòu)監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)督四個(gè)部分。
　　鑒于以上結(jié)論，本文提出了我國(guó)市政債券信用風(fēng)險(xiǎn)控制的政策建議，主要包括:匹配地方政府財(cái)權(quán)事權(quán);規(guī)范地方政府舉債行為;硬化財(cái)政預(yù)算約束;強(qiáng)化地方政府信用的外部