中國(guó)公立大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)研究——以A大學(xué)為例.pdf

1、現(xiàn)代大學(xué)制度的核心問(wèn)題是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題，改革和完善中國(guó)大學(xué)治理結(jié)構(gòu)是完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。中國(guó)正處于大學(xué)制度變革的關(guān)鍵時(shí)期，全國(guó)范圍內(nèi)的公立院校都在為完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)做出嘗試。但是從學(xué)術(shù)界來(lái)看，如何完善大學(xué)治理結(jié)構(gòu)還缺少非常有說(shuō)服力的理論依據(jù)。
　　改革開放以來(lái)，中國(guó)非常重視大學(xué)治理結(jié)構(gòu)建設(shè)，中國(guó)政府2010年頒布的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中，首次提出“大學(xué)治理結(jié)構(gòu)”的概念。本研究認(rèn)

2、為，大學(xué)法人治理結(jié)構(gòu)的前提和基礎(chǔ)是確立有效的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上架構(gòu)外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)主要由權(quán)力配置（決策體制、執(zhí)行體制、監(jiān)督體制）和運(yùn)行機(jī)制（激勵(lì)與約束機(jī)制和信息披露機(jī)制）等部分組成，從而形成各自獨(dú)立、權(quán)責(zé)明晰、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、相互制衡的高效體制和機(jī)制。
　　傳統(tǒng)公司理論中，公司治理結(jié)構(gòu)主要包括股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。非營(yíng)利組織治理結(jié)構(gòu)的基本框架包括會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層，會(huì)員大會(huì)是組織的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，

3、非營(yíng)利組織不存在股東，因此理事會(huì)的地位非常重要。大學(xué)作為一種特殊的非營(yíng)利組織，從公司治理和非營(yíng)利組織治理中吸取了治理經(jīng)驗(yàn)，但同時(shí)大學(xué)組織的治理也具有自身的獨(dú)特性，高等教育機(jī)構(gòu)研究、教學(xué)和社會(huì)服務(wù)等核心職能的實(shí)現(xiàn)，需要建立在大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的基礎(chǔ)之上。
　　世界上許多國(guó)家和地區(qū)都將公立高校列入公法人范疇。法人是一個(gè)有機(jī)的組織體，需要具有完備的組織結(jié)構(gòu)體系，保障整個(gè)體系功能的實(shí)現(xiàn)。改革開放以來(lái)，高等教育領(lǐng)域圍繞“擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)”

4、和“落實(shí)大學(xué)法人地位”展開了一系列改革。中國(guó)大學(xué)在取得法人地位之后，除規(guī)定大學(xué)校長(zhǎng)是法人代表之外，大學(xué)的治理結(jié)構(gòu)幾乎沒有發(fā)生任何實(shí)質(zhì)性變化。首先，法人治理結(jié)構(gòu)確立的前提是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的明晰。國(guó)家只是“虛位”的所有者，大學(xué)產(chǎn)權(quán)的所有者實(shí)際處于缺位的狀態(tài)。雖然公立大學(xué)各自都實(shí)際上占有并使用著一部分國(guó)有教育資產(chǎn)，但是并不能自主經(jīng)營(yíng)決策，更不能享有剩余索取權(quán)和資產(chǎn)處置權(quán)，簡(jiǎn)而言之即高校并沒有法人所擁有的完整獨(dú)立財(cái)產(chǎn)權(quán)，無(wú)法履行從國(guó)家所有權(quán)中分離出來(lái)

5、的高等學(xué)校法人的占有、使用、收益和章程規(guī)定的處分權(quán)。應(yīng)當(dāng)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)信托的方式，作為大學(xué)資產(chǎn)所有者代表的政府將大學(xué)的土地、建筑、資金等委托公立大學(xué)進(jìn)行管理，大學(xué)作為受托者享有信托期間對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的自主管理權(quán)，政府不得隨意干預(yù)。賦予公立大學(xué)公共信托受托者的法律地位。即信托委托人為政府或私人基金;信托受托人為大學(xué)董事會(huì)或理事會(huì);信托受益人為社會(huì)公眾。第二，作為團(tuán)體人格的法人，決策權(quán)力不應(yīng)完全集中在一個(gè)人身上，因而法人機(jī)關(guān)的確立

6、比確定法定代表人更為關(guān)鍵。從而導(dǎo)致大學(xué)在法人機(jī)關(guān)長(zhǎng)期缺位的情況下維持基本的運(yùn)行。根據(jù)《高等教育法》的精神，黨委會(huì)承擔(dān)者最高決策機(jī)構(gòu)的角色。但現(xiàn)實(shí)中，黨委會(huì)、校長(zhǎng)、學(xué)術(shù)委員會(huì)都不同程度上擁有部分事務(wù)的最終決策權(quán)，但卻又不能承擔(dān)起法人機(jī)關(guān)的職責(zé)。
　　1995年，中國(guó)的學(xué)校（包括大學(xué)）根據(jù)《教育法》獲得了法人地位。大學(xué)組織的角色發(fā)生了很大變化，大學(xué)和政府的關(guān)系從原來(lái)純粹行政隸屬關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立的公法人（事業(yè)法人）與公法人（政府法人）之

7、間的關(guān)系。與法人機(jī)關(guān)關(guān)系最為密切的兩個(gè)主體是舉辦者和管理者。舉辦者與法人機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)是信托-受托關(guān)系，舉辦者是信托人，法人機(jī)關(guān)是受托人;法人機(jī)關(guān)與管理者（大學(xué)校長(zhǎng)）之間應(yīng)當(dāng)是委托-代理關(guān)系，法人機(jī)關(guān)是委托人，大學(xué)校長(zhǎng)是代理人。中國(guó)公立大學(xué)的校長(zhǎng)是大學(xué)的法人代表，是大學(xué)的最高行政首長(zhǎng)，承擔(dān)著管理大學(xué)的角色。由于法人機(jī)關(guān)的缺位，中國(guó)公立大學(xué)的委托-代理關(guān)系是殘缺的。政府對(duì)于中國(guó)公立大學(xué)而言，同時(shí)扮演著舉辦者和管理者兩種角色。由于高等教育資源

8、和國(guó)家教育權(quán)被政府全面控制，中國(guó)公立大學(xué)長(zhǎng)期以來(lái)處于被動(dòng)和從屬的狀態(tài)，辦學(xué)自主權(quán)尚未充分落實(shí)，辦學(xué)的積極性沒有得到充分的發(fā)揮。社會(huì)捐贈(zèng)者越來(lái)越成為對(duì)中國(guó)公立大學(xué)而言非常重要的外部主體。
　　一所規(guī)模較大的大學(xué)必將是科層性的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，大學(xué)跟各種體制內(nèi)單位一樣，屬于整個(gè)國(guó)家科層結(jié)構(gòu)的一部分，是上級(jí)行政管理部門的下屬事業(yè)單位，不具有自主管理的權(quán)限。以校長(zhǎng)為首的行政系統(tǒng)是大學(xué)決策的具體執(zhí)行者。為了提高大學(xué)的管理效率，大學(xué)行政系統(tǒng)通常

9、是一個(gè)科層結(jié)構(gòu)，校長(zhǎng)處在這一結(jié)構(gòu)的頂點(diǎn)，他有權(quán)任命其他行政人員，并有效指揮整個(gè)行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)。黨委在大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中扮演了最高決策機(jī)構(gòu)的角色，決策過(guò)程遵循民主集中制。校長(zhǎng)作為大學(xué)的行政首長(zhǎng)，在行政決策過(guò)程中擁有形式上的最終決策權(quán)，但黨委通過(guò)政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)約束了校長(zhǎng)決策的自由度。條線的決策論證對(duì)決策過(guò)程至關(guān)重要，論證過(guò)程是圍繞“雙頭”展開的，部門利益會(huì)對(duì)論證過(guò)程產(chǎn)生影響。與此同時(shí)，大學(xué)是一個(gè)典型的利益相關(guān)者組織。治理機(jī)關(guān)盡管

10、擁有最終的審議權(quán)，但由教師組成的各種委員會(huì)應(yīng)該在學(xué)術(shù)決策的動(dòng)議、論證等環(huán)節(jié)中發(fā)揮更大的作用。從相當(dāng)程度上說(shuō)，治理機(jī)關(guān)所擁有的最終審定權(quán)是形式性和象征性的。
　　在中國(guó)公立大學(xué)，雖然相當(dāng)一部分大學(xué)已經(jīng)逐步建立起了董事會(huì)（理事會(huì)）制度。但是董事會(huì)主要是作為一種籌資機(jī)制而存在的，董事是為了獎(jiǎng)賞大額投資而設(shè)立的榮譽(yù)席位，并不具備投票決策的權(quán)力。這與西方發(fā)達(dá)國(guó)家較為成熟的大學(xué)董事會(huì)（理事會(huì)）相比，具有本質(zhì)的差別。在大學(xué)運(yùn)行中，激勵(lì)與約束機(jī)制