按日計罰制度實施的障礙及對策研究.pdf

1、隨著2015年1月有著“史上最嚴”環(huán)保法之稱的《中國人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)保法》）的實施，我國的環(huán)境保護法治事業(yè)也進入了一個新的階段，在新環(huán)保法中最引人注目的莫過于按日計罰制度，眾多學(xué)者寄希望于此。然而這一從國外移植而來的制度是否能夠在我國順利實施，實現(xiàn)環(huán)境法治賦予其的立法使命，在總體樂觀的基礎(chǔ)上，仍要持一種慎重的態(tài)度。
　　按日連續(xù)處罰制度在國外已有比較成熟度的法律運行模式，從立法的完整性到執(zhí)法的完善性，再到司法的

2、保障性，已經(jīng)形成較為科學(xué)的體系?！鞍慈沼嬃P”制度的切實實施，需要的不僅是立法上的規(guī)定，還需環(huán)境執(zhí)法實踐中的嚴格執(zhí)行，也離不開一個有利于該制度順利推行的行政體系。從我國已有的立法現(xiàn)狀中不難看出，“按日計罰”無論是在制度的設(shè)置上，還是實施保障上都存在著需要改進的地方。我國《環(huán)保法》中的規(guī)定，僅僅是為該制度提供了一種實踐上的可能性，并不能消除我國“按日計罰”之路中存在的障礙。但無可否認的是，該制度的確立是世界環(huán)境立法發(fā)展的必然方向，對于當(dāng)下環(huán)

3、境問題呈爆發(fā)式出現(xiàn)的中國而言，這無疑是一劑“強心藥”。該制度的引入，同樣也為《環(huán)保法》增添了許多剛性，強化了其本應(yīng)具有的保護生態(tài)環(huán)境，懲治環(huán)境違法的環(huán)境基本法功能。
　　盡管政府一再強調(diào)絕不走西方發(fā)達國家先污染后治理的經(jīng)濟發(fā)展模式，然數(shù)十年的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r表明，我們依然在重蹈覆轍。在資源有限性的大前提下，環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展之間必然存在著不可調(diào)和的矛盾，但這并不意味著二者之間沒有共存之處，矛盾總是對立統(tǒng)一的。“按日計罰”制度的實施可以

4、在一定程度上協(xié)調(diào)二者之間的關(guān)系。從另一個角度而言，在國家生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略高度上，生態(tài)保護優(yōu)先的原則是學(xué)界普遍的共識，所謂的生態(tài)保護優(yōu)先是指在處理經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的關(guān)系時，要以生態(tài)環(huán)境的改善為首要條件，生態(tài)保護是不可觸碰的底線。這一點反應(yīng)在環(huán)境立法上，就是要引進最嚴格的環(huán)境法律制度，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為進行最嚴厲的制裁，而“按日計罰”是目前國際上公認的在環(huán)境保護方面最行之有效的制度之一。
　　本文分四部分，主要圍繞按日計罰制度實

5、施中存在的及可能存在障礙進行探析，并在此基礎(chǔ)上提出了有針對性的解決方案，以期能夠為其充分發(fā)揮環(huán)境保護的作用提供有力的理論支持。隨著《環(huán)保法》第59條的實施，按日計罰正式作為我國環(huán)境立法的一項法定處罰制度得以確立，但這并不意味著其能夠取得立法者所期待的良好立法效果，按日計罰制度的實施仍然存在著一系列的障礙。
　　首先是環(huán)境立法不科學(xué)缺乏可操作性，具體表現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法權(quán)設(shè)置不合理，“按日計罰”適用范圍、計罰天數(shù)、跨行政區(qū)域處罰權(quán)歸屬等規(guī)

6、定不科學(xué);影響環(huán)境執(zhí)法的因素分為硬件和軟件兩個方面，硬件方面表現(xiàn)在環(huán)保部門人事財政制度的缺乏自主性，缺乏有力的執(zhí)法監(jiān)督機制，軟件方面表現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法人員法制觀念不強和執(zhí)法人員較低的專業(yè)素質(zhì);其他障礙主要是地方行政考核機制不合理以及“按日計罰”金額執(zhí)行上的困難。
　　對于以上問題，本文相應(yīng)提出了解決的措施:針對環(huán)境立法中存在的問題，應(yīng)當(dāng)合理設(shè)置環(huán)境執(zhí)法權(quán)的行使，具體做法是細化環(huán)境立法和完善統(tǒng)分結(jié)合的執(zhí)法權(quán)行使機制;可以通過拓寬適用范圍

7、，合理設(shè)置計罰起算日，明確跨行政區(qū)劃下處罰權(quán)的歸屬來科學(xué)構(gòu)建“按日計罰”。對于環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域存在的問題，應(yīng)當(dāng)加強環(huán)境執(zhí)法的軟硬件建設(shè)以提高執(zhí)法能力，改革環(huán)保部門現(xiàn)行的人事財政制度，建立長效的執(zhí)法監(jiān)督機制，增強執(zhí)法人員的環(huán)境法制觀念和業(yè)務(wù)素質(zhì)。最后對于其他障礙性因素，通過環(huán)境考核指向地方黨政“一把手”和制定環(huán)境司法相應(yīng)配套制度來予以解決。
　　盡管我國在環(huán)境立法中引入了按日計罰制度，但該制度并不僅限于在環(huán)境民事立法方面發(fā)揮作用。從國外