非稅收入預(yù)算法律問題研究.pdf

1、非稅收入是我國政府收入體系中不可或缺的組成部分。統(tǒng)觀近些年來的財(cái)政數(shù)據(jù)，可知非稅收入的增長呈現(xiàn)出非常規(guī)無序發(fā)展的態(tài)勢，甚至在有些地方非稅收入占財(cái)政收入的比例一度超過稅收，成為維系地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的“血液”。不過，此種局面并非財(cái)政收入的常態(tài)，亟需遏制本應(yīng)作為補(bǔ)充政府財(cái)力的非稅收入野蠻生長。
　　通常認(rèn)為，對非稅收入的規(guī)制應(yīng)當(dāng)從征收、管理與支出三個(gè)層面進(jìn)行，預(yù)算與支出管理的“缺位”與“不到位”始終是阻礙非稅收入規(guī)制的絆腳石。新近修葺一新的

2、《預(yù)算法》對非稅收入提出更為嚴(yán)格的要求，例如全口徑預(yù)算、限制財(cái)政專戶、明確政府性基金、國有資本經(jīng)營收益等非稅收入在復(fù)式預(yù)算體系的定位，凡此種種，不一而足?！额A(yù)算法》對“野蠻生長”的非稅收入立法回應(yīng)，意味著對非稅收入規(guī)制從重視“征管層面”修補(bǔ)向關(guān)注“管理與支出層面”的深刻轉(zhuǎn)變。盡管《預(yù)算法》發(fā)出將政府所有收支納入預(yù)算的“最強(qiáng)音”，這只不過是在規(guī)制非稅收入的漫漫長路上跨出的第一步，不代表非稅收入問題的完美解決。
　　總體上可以說，對非

3、稅收入預(yù)算的規(guī)制既是《預(yù)算法》的重心所在，又是《預(yù)算法》不容回避的軟肋。不徹底的分稅制引發(fā)地方政府對非稅收入的過度依賴，催生非稅收入的蓬勃發(fā)展。作為“政府錢袋子”的預(yù)算理應(yīng)要有所作為，“如何捏緊非稅收入的錢袋子”毫無疑問成為預(yù)算法必須回答的問題。
　　非稅收入預(yù)算重要不等于對非稅收入預(yù)算規(guī)制就完美無憾。事實(shí)上，控制非稅收入預(yù)算不但需要科學(xué)完備的法律規(guī)則，更需要行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)之間的配合與協(xié)調(diào)。然而由于授權(quán)立法在非稅收入預(yù)算條文中

4、的大量應(yīng)用、行政機(jī)關(guān)內(nèi)部非稅收入預(yù)算運(yùn)行規(guī)則的缺失以及立法機(jī)關(guān)監(jiān)督法律規(guī)則的不完備，例如盡管新預(yù)算法肯認(rèn)了全口徑預(yù)算，將政府所有收支都納入預(yù)算之中，由此按照不同收入形式的具體特性構(gòu)造出復(fù)式預(yù)算體系，但復(fù)式預(yù)算在內(nèi)容上存在不同程度的交叉和重疊；對非稅收入的定位處于搖擺不定的狀態(tài)，加之人大預(yù)算審批的虛化與弱化等等。非稅收入預(yù)算規(guī)則的剛性有所減損，最終出現(xiàn)“看似有規(guī)則，但有效性欠佳”的尷尬局面。
　　尋求非稅收入預(yù)算規(guī)制的有效路徑需要回

5、歸到真實(shí)的財(cái)政預(yù)算世界。以預(yù)算權(quán)配置的基本格局為線索，以非稅收入預(yù)算流程為指引，將非稅收入預(yù)算劃分為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約與立法機(jī)關(guān)監(jiān)督控制兩大體系，將財(cái)稅法的“控權(quán)”思維植入非稅收入預(yù)算在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約環(huán)節(jié)與立法機(jī)關(guān)監(jiān)督環(huán)節(jié)，形成兩大板塊之間的耦合，以期改善非稅收入規(guī)制的境況。
　　有鑒于此，本文遵循“界定對象—揭示本質(zhì)—價(jià)值考量—問題檢視—制度完善”的邏輯脈絡(luò)，界定非稅收入預(yù)算的概念、歸納非稅收入預(yù)算的特征、發(fā)展歷程、理論根基、價(jià)

6、值訴求，結(jié)合我國財(cái)政實(shí)踐中非稅收入預(yù)算管理的問題進(jìn)行探討。通過論證非稅收入預(yù)算法律關(guān)系，立足于行政與立法機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)配置與非稅收入預(yù)算的流程，梳理非稅收入預(yù)算管理的立法與實(shí)踐，提出構(gòu)筑和完善非稅收入預(yù)算法律體系基本構(gòu)造的設(shè)想。最后，反思非稅收入預(yù)算行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系以及立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系的“中國圖景”，提出從預(yù)算“編制—執(zhí)行—監(jiān)督”流程強(qiáng)化和統(tǒng)合非稅收入預(yù)算行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約法律體系，從“信息—對話—強(qiáng)制”維度整合與增強(qiáng)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督控制，以

7、期對強(qiáng)化我國非稅收入預(yù)算有所助益。
　　按照這一基本思路，除導(dǎo)論和結(jié)語外，本文共分五章探討非稅收入預(yù)算法律問題。
　　第一章為非稅收入預(yù)算范疇界定。界定非稅收入預(yù)算概念范疇是首先應(yīng)回答清楚問題。第一部分解讀非稅收入概念。非稅收入概念不僅是探究非稅收入預(yù)算的邏輯起點(diǎn)，也是非稅收入類型化的前提。主要是厘清非稅收入與稅收的區(qū)別。第二部分是對非稅收入預(yù)算概念和法律特征的分析。非稅收入預(yù)算是對一般公共預(yù)算中非稅收入部分、政府性基金預(yù)算

8、以及國有資本經(jīng)營預(yù)算的總稱。非稅收入預(yù)算具有法定性、層級性、效率性等特征；第三部分歸納非稅收入預(yù)算歷史與現(xiàn)實(shí)，主要是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和轉(zhuǎn)軌時(shí)期的非稅收入預(yù)算管理梳理。重溫歷史與規(guī)整現(xiàn)實(shí)是規(guī)范非稅收入預(yù)算的重要步驟，在歷史和現(xiàn)實(shí)的敘事中探尋非稅收入預(yù)算癥結(jié)之所在。
　　第二章為非稅收入預(yù)算的理論闡釋。本章對非稅收入預(yù)算的相關(guān)法學(xué)理論進(jìn)行闡釋。第一部分是整合非稅收入預(yù)算法律關(guān)系。在公私交融的背景下以往法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)說已無法全面厘清非稅收入

9、預(yù)算參與者之間的權(quán)力與權(quán)利配置。在反思分析法學(xué)范式下的預(yù)算法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，借用“法權(quán)中心主義”的“權(quán)力-權(quán)利”一體分析框架重新整合非稅收入預(yù)算法律關(guān)系。第二部分是回答非稅收入預(yù)算的正當(dāng)性和合法性。預(yù)算民主與預(yù)算法定是非稅收入預(yù)算存在必要性和合理性重要依據(jù)，是構(gòu)造非稅收入法律體系的理論基石。第三部分回答創(chuàng)設(shè)非稅收入預(yù)算的終極目標(biāo)。沒有目標(biāo)定位的制度設(shè)計(jì)，只會隨著實(shí)踐的發(fā)展左顧右盼，非稅收入預(yù)算既是“政府的錢袋子”，又是社會公眾私人財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)

10、化為公共財(cái)產(chǎn)的管道，透射出國家財(cái)政權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)之間微妙關(guān)系，因此將平衡兩權(quán)關(guān)系定位為非稅收入預(yù)算的終極目標(biāo)。
　　第三章為非稅收入預(yù)算法律體系基本構(gòu)造。本章以非稅收入預(yù)算權(quán)在行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)之間配置為指引，構(gòu)造出行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系與立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系。第一部分是非稅收入預(yù)算法律體系構(gòu)造標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定。以非稅收預(yù)算權(quán)力配置作為構(gòu)造非稅收入預(yù)算法律體系的基準(zhǔn)，根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)掌握非稅收入預(yù)算的編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)，而立法機(jī)關(guān)則

11、擁有非稅收入預(yù)算的審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。以此為理論的基點(diǎn)，將非稅收入預(yù)算的法律體系劃分為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系和立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系。第二部分是分述非稅收入預(yù)算行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系，主要涉及內(nèi)涵、功能定位、實(shí)然情況等。第三部分是分述非稅收入預(yù)算立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系，主要涉及法律含義、功能定位、理念選擇以及實(shí)然情況。第四部分則是對非稅收入預(yù)算行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系與立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系二則之間關(guān)系的探討。事實(shí)上行政與立法體系并不是孤立存在的，二者之間存在密切的

12、聯(lián)系，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系是立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系的前提和基礎(chǔ)；同時(shí)立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系反向作用于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系，倒逼行政機(jī)關(guān)不斷完善非稅收入預(yù)算的編制與執(zhí)行。
　　第四章為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系的現(xiàn)實(shí)問題及其優(yōu)化路徑。本章從分流歸位、權(quán)力配置以及控制手段三個(gè)層面優(yōu)化非稅收入預(yù)算行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系。第一部分簡要分析行政機(jī)關(guān)內(nèi)部制約體系存在的問題，如稅費(fèi)改革的進(jìn)度緩慢、非稅收入類型化有限、非稅收入所有權(quán)歸屬搖擺不定，預(yù)算管理權(quán)劃分不細(xì)致

13、、預(yù)算控制手段不健全等。第二部分是對非稅收入的分流歸位。針對非稅收入的體系龐雜的特征，有必要通過“減法”的形式對非稅收入進(jìn)行分流，在分流之后，對剩余的非稅收入按照生成的依據(jù)將其歸納為依據(jù)公共權(quán)力、公共產(chǎn)權(quán)和其他類型三類。第三部分分析非稅收入管理權(quán)在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的分解與配置。在將凝結(jié)在非稅收入資金之上的權(quán)力細(xì)化的基礎(chǔ)上，從橫向和縱向兩個(gè)維度，按照權(quán)力制約與平衡的原則進(jìn)行分配。第四部分是對非稅收入控制手段的強(qiáng)化與提升。按照非稅收入預(yù)算內(nèi)部“

14、編制—執(zhí)行—稽核”的流程對其中存在的問題一一梳理，提出從部門預(yù)算編制、深化收支兩條線、完善國庫集中收付制以及財(cái)政部門的績效評價(jià)等建議。
　　第五章為完善立法機(jī)關(guān)監(jiān)督體系。立法機(jī)關(guān)對非稅收入預(yù)算的監(jiān)督與控制是預(yù)算法的題中之義，如何完善立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督是本章的重要使命。第一部分提出以“信息—對話—強(qiáng)制”作為分析非稅收入預(yù)算立法機(jī)關(guān)監(jiān)督的分析框架。三個(gè)分析要素之間具有密切的邏輯關(guān)聯(lián)，只有在充分掌握非稅收入預(yù)算信息的前提下，立法機(jī)關(guān)才能與行

15、政機(jī)關(guān)平等對話，而且之后經(jīng)過詳細(xì)的詢問、質(zhì)詢，立法機(jī)關(guān)才能動用手中的預(yù)算審批與監(jiān)督權(quán)，對政府的非稅收入預(yù)算草案進(jìn)行規(guī)制。第二部分是分析非稅收入預(yù)算中立法機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督所面臨的困境。包括預(yù)算信息所有權(quán)觀念偏差、預(yù)算信息不完整、預(yù)算信息實(shí)體和程序規(guī)則缺失、人大對話能力有限、對話制度保障有限、預(yù)算權(quán)力配置不合理、預(yù)算修正權(quán)、分項(xiàng)審批權(quán)、資金撥款權(quán)尚付闕如。第三部分是優(yōu)化立法機(jī)關(guān)獲取監(jiān)督的信息途徑。包括理順預(yù)算信息的歸屬邏輯、落實(shí)非稅收入預(yù)算的全