地方舉債權(quán)與財(cái)政聯(lián)邦制的思考的論文

1、<p>　　地方舉債權(quán)與財(cái)政聯(lián)邦制的思考的論文</p><p>　　地方舉債權(quán)與財(cái)政聯(lián)邦制的思考的論文</p><p>　　【摘要】本文從地方政府的負(fù)債惡化和預(yù)算法修改的呼聲入手，通過評(píng)析地方政府的各種因應(yīng)對(duì)策，試圖在財(cái)政聯(lián)邦制的框架內(nèi)，以地方政府的舉債權(quán)和規(guī)范市政收益?zhèn)癁榍腥朦c(diǎn)，分析中央政府與地方政府的財(cái)政權(quán)力的合理和制度性劃分，并力求尋找一個(gè)契合中國(guó)目前國(guó)情的財(cái)政分權(quán)模式。

2、 </p><p>　　【關(guān)鍵詞】地方舉債權(quán)；財(cái)政聯(lián)邦制；財(cái)政法治 </p><p><b>　　【正文】 </b></p><p>　　隨著財(cái)政法治的重要性日益凸顯，地方政府財(cái)權(quán)體系的構(gòu)建和完善成為財(cái)政民主進(jìn)程中的重要環(huán)節(jié)，尤其是在財(cái)權(quán)與公共服務(wù)能力相適應(yīng)的要求下，地方政府如何享有完整的財(cái)政收入權(quán)，學(xué)者和實(shí)務(wù)部門則從下放稅收立法權(quán)的思考不斷延

3、伸，地方舉債權(quán)的可行性成為關(guān)注熱點(diǎn)。</p><p><b>　　一、問題的提出</b></p><p>　　我國(guó)1995年開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）第28條明確規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。這一規(guī)定原則禁止了地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，但該條的但書規(guī)定實(shí)際上又為地方政府債券的發(fā)行開了個(gè)口子，留下了后路。法律規(guī)

4、定如是，但我們更應(yīng)關(guān)注財(cái)政運(yùn)行中的真實(shí)情況。</p><p>　　首先，從地方政府本級(jí)財(cái)政收支狀況來看。1994年分稅制改革以來，我國(guó)明確實(shí)行中央和地方分稅制。 但法律中并沒有明確的劃分與授權(quán)，因此不可避免爭(zhēng)議的發(fā)生只能通過政治手段解決，分稅制的不徹底反映了中央與地方之間的利益妥協(xié)。 在這種非制度化的分稅制下，地方政府在財(cái)政上對(duì)中央政府的依賴較分稅制之前更為加大，原因之一是稅收立法權(quán)的集中、地方擴(kuò)大稅源的法定權(quán)力

5、基本縮減為零，比如說明顯限制了地方政府在稅收立法方面的自主權(quán)，明令禁止地方與企業(yè)訂立稅收承包合同 ，用透明的稅收體系代替談判方式，減少地方財(cái)政自主權(quán)，使財(cái)政制度更加趨向中央集權(quán)化。另一方面原因則是地方財(cái)源限縮，原本歸屬地方或享有高比例分成的稅種，比例分成逐步向中央傾斜，而自籌資金的空間又為法律所限制。可以說，地方政府的財(cái)政收入權(quán)受到法律上更為嚴(yán)格的監(jiān)管與控制。</p><p>　　但從支出上看，地方政府依然承擔(dān)了

6、眾多的地方管理事務(wù)，而且很多支出是來源于中央的命令。如市政建設(shè)、醫(yī)療、教育等經(jīng)費(fèi)來源依然是地方政府，中央政府僅就個(gè)別全國(guó)性重點(diǎn)工程等予以投入。</p><p>　　根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，1994年分稅制實(shí)施之后，中央政府的財(cái)政權(quán)大幅度提高，地方財(cái)政權(quán)大幅度下降，但中央政府與地方的事權(quán)劃分幅度較小。[1] 1994-2004年期間中央財(cái)政收入平均為52.4%，地方財(cái)政收入平均為47.6%；中央財(cái)政支出平均為29.9%，

7、地方財(cái)政支出平均為70.1%。[2]由于這樣的收支對(duì)比，地方財(cái)政入不敷出，尤其是貧窮落后地區(qū)對(duì)中央財(cái)政性轉(zhuǎn)移支付的依賴性日增（見表一）。</p><p>　　表一：地方政府對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移的依賴（1990-2000）[3]</p><p>　　1990 1993 1996 2000</p><p>　　地方政府支出份額 67.4 71.7 50.6 65.3</

8、p><p>　　盈余或赤字 （1.2） 6.2 （22.3） （17.5）</p><p>　　來自轉(zhuǎn)移支付資金的政府支出份額 2.0 0.0 44.0 37.0</p><p>　　其次，從地方政府拓展財(cái)源的渠道來看，完全依賴中央的轉(zhuǎn)移支付是不現(xiàn)實(shí)的，從表一就可以看出來自轉(zhuǎn)移支付的中央政府支出份額并不足以因應(yīng)地方的赤字，而在《預(yù)算法》明文規(guī)定地方各級(jí)政府不列赤字的規(guī)定

9、下 ，地方政府只能通過預(yù)算外活動(dòng)籌集資金進(jìn)而完成部分市政支出項(xiàng)目，以達(dá)到支出和收入的預(yù)算平衡。主要的手段有：一是批地引資，地方政府利用土地資源，通過無償或者低廉的土地出讓金，吸引土地開發(fā)商和建設(shè)商來進(jìn)行各種舊城改造和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是通過國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)的產(chǎn)權(quán)重組等獲得部分資金；三是向商業(yè)銀行貸款；四是引進(jìn)外資；五是發(fā)行“準(zhǔn)市政債券”，由那些和地方政府有著密切關(guān)系的企業(yè)發(fā)行，所募集資金用于城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等用途的債券。<

10、;/p><p>　　再次，通過逐條分析上述地方政府的若干融資渠道，我們可以發(fā)現(xiàn)，事實(shí)上這些渠道都是在包括金融在內(nèi)的社會(huì)融資渠道不暢的舊體制下的產(chǎn)物，隨著商業(yè)銀行體制改革、國(guó)有企業(yè)體制改革、證券市場(chǎng)的規(guī)范性建設(shè)和入世后內(nèi)外資企業(yè)一體待遇的逐步實(shí)現(xiàn)，地方政府在融資手段上已經(jīng)越來越力不從心了。</p><p>　　從批地引資來看，若干市政項(xiàng)目雖然帶動(dòng)了城市化的進(jìn)程，但這些項(xiàng)目往往是由銀行提供房屋信貸

11、資金和按揭貸款，近幾年信貸資金的急劇增加與此不無關(guān)系；同時(shí)倉(cāng)促的批地融資，政府的短視行為隨之帶來的是耕地面積銳減、土地價(jià)格上漲過快、房地產(chǎn)開發(fā)及價(jià)格出現(xiàn)過熱。</p><p>　　從地方國(guó)有企業(yè)實(shí)施股份制改造的過程來看，隨著金融體制的改革，股票市場(chǎng)趨于完善，地方政府通過資本市場(chǎng)融資的渠道已不如從前通暢了。國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓或向管理層轉(zhuǎn)讓等，已有了越來越嚴(yán)格而統(tǒng)一的規(guī)范，地方政府的制度外空間也越來越有限。</p

12、><p>　　從商業(yè)銀行的體制改革來看，過去國(guó)有商業(yè)銀行分行存在著地域性特征，地方政府擁有動(dòng)員地方存儲(chǔ)以及控制國(guó)有獨(dú)資銀行分支機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)一定程度的考核權(quán)力，通常情況下國(guó)有獨(dú)資銀行分支機(jī)構(gòu)也有迎合地方政府偏好的傾向。因此，這些銀行往往成為地方政府重要的金融資源，地方政府經(jīng)常通過行政指令或其他擔(dān)保方式向銀行融資，這些通過政府擔(dān)保，并從商業(yè)銀行獲得的貸款又往往形成了呆壞帳。隨著銀行體系垂直化的管理體制改革的實(shí)現(xiàn)，銀行的內(nèi)控體

13、系也不斷完善，地方政府對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行的影響力越來越小，對(duì)銀行的資金運(yùn)作已經(jīng)不能再?gòu)?qiáng)加干預(yù)。</p><p>　　通過上述分析，目前我國(guó)對(duì)于財(cái)政分權(quán)下的政府融資渠道的選擇，地方政府的多元化融資沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，職責(zé)不清，缺乏行之有效的監(jiān)管措施，融資總量難以控制，結(jié)構(gòu)不合理，不僅容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，而且可能產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，即無論從政治上的風(fēng)險(xiǎn)還是經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險(xiǎn)來看，都存在著較大的壓力。</p><p&

14、gt;　　那問題的根源是什么？有學(xué)者提出，通過《預(yù)算法》的但書條款，對(duì)《預(yù)算法》進(jìn)行修改，明確地方政府的舉債權(quán)，將地方債券納入國(guó)債體系，通過程序設(shè)置加以規(guī)范，以解決地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和目前地方政府的隱性債務(wù)。但這是否可以治本，則必須考察目前我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的現(xiàn)實(shí)。</p><p>　　二、地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)和舉債權(quán)的相關(guān)實(shí)踐問題</p><p>　　要思考地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的解決，我們必須

15、要考察地方政府究竟在何種程度上負(fù)債，以及負(fù)債支出的方向是否屬于合理正常的公共服務(wù)履行的必要，只有答案是肯定的，才有思考舉債權(quán)制度設(shè)計(jì)的前提條件。</p><p>　?。ㄒ唬┑胤秸畟鶆?wù)的現(xiàn)實(shí)負(fù)擔(dān)情況</p><p>　　受不列赤字的約束，我國(guó)政府往往將本應(yīng)在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行的大量補(bǔ)償性財(cái)政活動(dòng)轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以隱性擔(dān)保這種“準(zhǔn)財(cái)政活動(dòng)”部分地替代政府預(yù)算內(nèi)的財(cái)政活動(dòng)，從而緩解了政府當(dāng)前的財(cái)政壓力，

16、改善了政府的收支平衡表，表現(xiàn)出了較低的赤字水平和顯性負(fù)債水平。由于地方政府在財(cái)政權(quán)方面的有限性，拓展預(yù)算外資金項(xiàng)目的現(xiàn)象更為嚴(yán)重，從1994-2003的財(cái)政統(tǒng)計(jì)就可以看出，地方政府的預(yù)算外收入幾乎占了全國(guó)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的90%左右[4]，從一定意義上講，這種非規(guī)范性的收入是得到了中央的默認(rèn)，實(shí)際上為地方政府通過其他渠道自籌資金開了制度上的缺口。但即便存在著融資的渠道，地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)依然十分嚴(yán)峻。地方政府負(fù)債非常普遍，既有直接負(fù)債，也有或有

17、負(fù)債，如向銀行借款、各種拖欠、損失掛帳、政府擔(dān)保、以政府轄屬公司名義籌集資金、通過地方金融機(jī)構(gòu)來提供政策性貸款、下級(jí)政府的財(cái)政負(fù)債等。[5]地方政府的各種負(fù)債，尤其是或有負(fù)債不僅使得中央政府對(duì)地方政府的債務(wù)狀況無法掌握,就連地方政府自身也難以弄清其負(fù)債規(guī)模。</p><p>　　據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心調(diào)查報(bào)告顯示[6]，在全國(guó)大范圍地區(qū)，縣鄉(xiāng)財(cái)政已經(jīng)嚴(yán)重入不敷出，面臨著嚴(yán)峻的公共財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)重影響了基層政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)

18、村政治社會(huì)穩(wěn)定，直接加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)；許多縣鄉(xiāng)已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的“吃飯財(cái)政”，而是惡化為一種更為艱難的“討飯財(cái)政”。</p><p>　　另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心統(tǒng)計(jì)[7]，整個(gè)地方政府債務(wù)至少在1萬億元以上；全國(guó)2470個(gè)縣級(jí)單位，一般預(yù)算赤字縣2001年共計(jì)731個(gè)，赤字面為35.6%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)債保守估計(jì)也在2000億-2200億元左右；全國(guó)5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債 400萬元，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債甚至超過數(shù)千萬元

19、。盡管《預(yù)算法》第28條規(guī)定不列赤字，但全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中，除北京、天津、江蘇、山東和廣東5省市沒有赤字縣外，其余26個(gè)省市都存在赤字縣；一些市縣雖賬面無赤字，卻普遍存在規(guī)模巨大的隱性赤字。而據(jù)法國(guó)里昂信貸證券公司的一篇研究報(bào)告中稱，中國(guó)城鎮(zhèn)政府的平均負(fù)債是400萬人民幣，地方政府負(fù)債超過250億美元。[8]</p><p>　　那么，地方政府背負(fù)沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，主要支出于哪些事務(wù)？或者說地方政府承擔(dān)

20、的公共服務(wù)職能與其享有的收入權(quán)是否存在著不平衡之處呢？</p><p>　　（二）地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的根源</p><p>　　公共產(chǎn)品作為財(cái)政學(xué)的基礎(chǔ)理論，其公共性往往被用作驗(yàn)證政府公共服務(wù)職能的正當(dāng)性和合理性。純公共產(chǎn)品必須同時(shí)具有三個(gè)特征：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。但大多數(shù)公共產(chǎn)品都只具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性，介于純公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品之間，因而只能稱之

21、混合公共產(chǎn)品。如教育、公路等都屬于混合公共產(chǎn)品。從理論上而言，對(duì)純公共產(chǎn)品的供給，政府財(cái)政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場(chǎng)機(jī)制的解決，而對(duì)于混合性公共產(chǎn)品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。因此，無論純公共產(chǎn)品的供給還是混合公共產(chǎn)品的供給，政府都有責(zé)任承擔(dān)。</p><p>　　政府部門對(duì)公共產(chǎn)品的支出，從性質(zhì)上看，可以分為經(jīng)常性支出和資本性支出。在一定時(shí)期的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會(huì)消費(fèi)利益，而資

22、本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而是同時(shí)在今后的若干年內(nèi)發(fā)揮作用。根據(jù)這樣的劃分，政府對(duì)公共產(chǎn)品的支出大部分都屬于資本性支出，如公路等混合公共產(chǎn)品以及國(guó)防等純公共產(chǎn)品，將在以后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)使整個(gè)社會(huì)受益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共產(chǎn)品的成本，應(yīng)分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜?。只有一部分純公共產(chǎn)品，如政府必須支付給政府雇員的工資等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共產(chǎn)品的成本，它與社會(huì)當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。<

23、;/p><p>　　政府支付公共產(chǎn)品的主要渠道一般是通過收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和通過舉債獲得的債務(wù)資金。在由稅費(fèi)提供的公共產(chǎn)品中，受益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的；而由舉債獲得的債務(wù)資金提供公共產(chǎn)品則把公共產(chǎn)品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割為兩個(gè)不同的時(shí)期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者有可能變得不一致。因此，從理論上看，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由稅費(fèi)等財(cái)政資金承擔(dān)，資本性支出則不應(yīng)以籌集稅費(fèi)等財(cái)政資金作為唯一的渠道，通過舉債籌資將成本分?jǐn)偟揭?/p>

24、后的各個(gè)受益期，將有助于提高符合效率要求的公共產(chǎn)品服務(wù)水準(zhǔn)。同時(shí)，由資本性支出提供的公共產(chǎn)品可以通過項(xiàng)目自身的收益彌補(bǔ)成本，政府則對(duì)相當(dāng)部分的公共產(chǎn)品的支出可以用舉債籌集的資金來支持，但目前我國(guó)只有中央一級(jí)政府享有舉債權(quán)。實(shí)際上，在現(xiàn)行分稅制下，收入集中的同時(shí)支出責(zé)任下降，稅源不足和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付并不能有效保證地方一級(jí)的財(cái)政收支平衡，反而轉(zhuǎn)移支付在以實(shí)現(xiàn)公平的目的下可能帶來的是更大的不公平，可能導(dǎo)致富裕地區(qū)的藏富于民。 </p&g

25、t;<p>　　同時(shí)根據(jù)稅費(fèi)收入因應(yīng)經(jīng)常性收入、債務(wù)收入因應(yīng)資本性支出以及政府和市場(chǎng)在公共產(chǎn)品提供上責(zé)任分擔(dān)的理論，反觀我國(guó)政府的收入分配中國(guó)家財(cái)政的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能仍然偏重，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)還保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的部分特征，還存在不少缺位和越位的情況，缺位主要表現(xiàn)在用于社會(huì)保障、調(diào)節(jié)地區(qū)差距和收入分配差距，以及發(fā)展公益事業(yè)的支出不足；越位主要表現(xiàn)在對(duì)企業(yè)的資金投入、各種補(bǔ)貼過多，以及行政性支出范圍過寬。 </p><

26、;p>　　可以說，在地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)問題上，現(xiàn)有的分稅制是使之陷入循環(huán)怪圈的重要原因。1994年以來實(shí)行的分稅制，其實(shí)并不能說是嚴(yán)格意義上的財(cái)政分權(quán)，只能說是“在劃分中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定中央與地方財(cái)政支出范圍”的一種財(cái)政管理體制，地方政府自身也存在行政機(jī)構(gòu)臃腫、公共管理職責(zé)不明導(dǎo)致的資金分配不合理的問題。</p><p>　?。ㄈ┦姓找?zhèn)娜舾伤伎?lt;/p><p>　　

27、不少學(xué)者認(rèn)為，賦予地方政府舉債權(quán)是解決目前制度與實(shí)踐之間不銜接的辦法。筆者就以學(xué)者的建議——市政債券的本身作為研究的切入點(diǎn)。</p><p>　　市政債券（municipal bonds），又稱為地方債券，是一項(xiàng)傳統(tǒng)的融資方式，是以政府信用作為擔(dān)保，由地方政府或其授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，目的在于從社會(huì)吸收資金用于提供公共產(chǎn)品支出（主要是城市或地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有時(shí)也用于彌補(bǔ)市政當(dāng)局的費(fèi)用支出和稅收收入之間的季節(jié)性或暫時(shí)

28、性失衡）的長(zhǎng)期債務(wù)融資。一般來說，根據(jù)信用基礎(chǔ)的不同，市政債券可以分為一般責(zé)任債券和收益?zhèn)?。一般?zé)任債券主要是以發(fā)行者的征稅能力為保證，要求政府具有較大的財(cái)政自主權(quán)，有獨(dú)立的收入，能夠?yàn)樽约旱慕?jīng)濟(jì)行為負(fù)責(zé)。收益?zhèn)话闶且允姓?xiàng)目的收益收入來還本付息，以公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的收益作為債務(wù)的償還。</p><p>　　從我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政體制看，地方缺少還本付息的能力。因?yàn)榈胤秸]有公法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)主體身份，中央政府與

29、地方政府之間的經(jīng)濟(jì)行為就只能遵循一種“計(jì)劃調(diào)配”的模式，中央集中財(cái)政權(quán)力，通過財(cái)政性的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付將公共資源在地方之間以及地方和中央之間進(jìn)行調(diào)配，用這種方式全面代替市場(chǎng)化的博弈；在這種制度結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)中，地方政府對(duì)稅收等財(cái)政收入就只有管理和使用上的權(quán)力，并在上解和返還等補(bǔ)充制度下受到重大限制，不享有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，地方只能將這些收入用于預(yù)算支出，不能作為發(fā)行地方政府債券的擔(dān)保。</p><p>　　學(xué)術(shù)界所

30、談到的西方國(guó)家地方債券的實(shí)例，基本都是財(cái)政聯(lián)邦制比較完善的國(guó)家，如美國(guó)、日本、德國(guó)。這些發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)形成了成熟和完善的市政債券市場(chǎng)，市政債券與國(guó)債、企業(yè)債券、股票、投資基金等一起，共同構(gòu)成了完整統(tǒng)一的證券市場(chǎng)，市政債券則成為地方政府融資的主要途徑。以美國(guó)為例，美國(guó)的聯(lián)邦預(yù)算和地方預(yù)算是各自獨(dú)立編制的，地方財(cái)政獨(dú)立于中央財(cái)政，地方政府經(jīng)常利用發(fā)行市政債券來融通資金，雖然市政債券比國(guó)債的風(fēng)險(xiǎn)高，但聯(lián)邦預(yù)算能在稅收方面給予補(bǔ)償。美國(guó)《1986

31、年稅收改革法案》規(guī)定，此類市政債券的利息收入免繳聯(lián)邦所得稅，并且地方政府也常常免除州內(nèi)居民的債券稅，故這種債券的收益常常會(huì)免繳市、州、聯(lián)邦稅款，與此相適應(yīng)的是這類債券的利息比需納稅的債券利息要低。</p><p>　　雖然我國(guó)地方政府無法通過發(fā)行市政債券進(jìn)行融資，但“準(zhǔn)市政債券”已經(jīng)成為一種替代性的融資方式得到了運(yùn)用。1998年8月，國(guó)家開發(fā)銀行與安徽省簽訂了第一份金融合作協(xié)議，率先采取以項(xiàng)目打捆、政府指定融資平

32、臺(tái)為統(tǒng)借統(tǒng)還借款法人的模式，對(duì)蕪湖城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目提供10.8億元貸款。 這種變通的信用結(jié)構(gòu)以獲得地方政府信用支撐而區(qū)別于一般的商業(yè)銀行，主要的運(yùn)作模式為：先由地方政府將規(guī)劃建設(shè)的一批城建項(xiàng)目打成捆，再由地方政府的一個(gè)代理人——城市建設(shè)投資公司（通常是國(guó)有獨(dú)資公司）作為借款人申請(qǐng)貸款。假如所建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施中有一部分是可以收費(fèi)的，就要求地方政府把相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)權(quán)授予該公司；假如要靠國(guó)有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收入還債，就把該轉(zhuǎn)讓收入的受益權(quán)授

33、予該公司。對(duì)于收費(fèi)不足以償還貸款本息的部分，要求地方政府正式承諾安排地方本級(jí)財(cái)政預(yù)算，補(bǔ)貼該代理人公司，由該公司用于還債。其次，考慮到依照國(guó)家法律，每年的財(cái)政預(yù)算必須經(jīng)過同級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)，所以開發(fā)銀行還要求當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯?huì)出具正式文件，批準(zhǔn)地方政府的上述承諾。[9]在這個(gè)信用結(jié)構(gòu)下，國(guó)家開發(fā)銀行向大約一百個(gè)大中城市發(fā)放了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款。如1999年2月</p><p>　　從資金用途上判斷，這些債券與一般

34、的企業(yè)債券有明顯的不同，它完全按照企業(yè)債券的流程操作，從債券的設(shè)計(jì)、審批到發(fā)行、流通與清償，準(zhǔn)市政債券完全套用了企業(yè)債券的模式。但又具有明顯的政府行為特征，債券發(fā)行計(jì)劃在相當(dāng)大程度上是由地方政府制定的，籌集的資金主要用于私人投資不足的市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府為準(zhǔn)市政債券提供免稅等優(yōu)惠措施，并大力支持其償還工作。雖然從實(shí)質(zhì)上看是一般責(zé)任債券，但由于其償付資金主要來源于投資項(xiàng)目產(chǎn)生的收益，類似于收益?zhèn)欢覐男问缴峡匆?guī)避了《預(yù)算法》的制

35、約，是合法的；對(duì)于公共產(chǎn)品提供的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了政府和市場(chǎng)的作用，在理論上也具有合理性。同時(shí)市政收益?zhèn)哂邪ㄈ谫Y在內(nèi)的諸多功能也為學(xué)者津津樂道[11]。</p><p>　　目前市政收益?zhèn)嬖诘闹饕獑栴}是：由于發(fā)行企業(yè)債券要依據(jù)《企業(yè)債券管理?xiàng)l例》，但許多公用事業(yè)項(xiàng)目不符合企業(yè)債券的要求，從而不能利用債務(wù)融資，這樣并不能從根本上解決地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題。同時(shí)，在實(shí)踐中如何保障債權(quán)人的利益，如政府承諾還債

36、的確認(rèn)函的效力，或者新創(chuàng)設(shè)質(zhì)押物權(quán)的效力都存在質(zhì)疑，加之缺乏有效的監(jiān)控機(jī)制，對(duì)于宏觀調(diào)控的有效性和宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性都可能存在沖擊。鑒于目前市政收益?zhèn)匀惑w現(xiàn)了地方擔(dān)保的特征，且目前國(guó)家對(duì)地方政府提供擔(dān)保的法律規(guī)范日益嚴(yán)格 ，筆者認(rèn)為，與其建構(gòu)一般責(zé)任債券的整體制度框架，突破現(xiàn)有財(cái)政體制的制度瓶頸，倒不如建立規(guī)范化的市政收益?zhèn)贫取?lt;/p><p>　　三、地方政府舉債權(quán)與財(cái)政聯(lián)邦制</p>&l

37、t;p>　　從理論上看，支持地方政府舉債權(quán)（一般責(zé)任債券，非市政收益?zhèn)┑淖钪匾囊罁?jù)就在于舉債權(quán)屬于地方財(cái)政權(quán)。</p><p>　?。ㄒ唬┴?cái)政分權(quán)下地方公債理論</p><p>　　從公共產(chǎn)品的層次上看，由于受益廣度和范圍不同，分為全國(guó)性和區(qū)域性公共產(chǎn)品。受益范圍局限于某一個(gè)特定區(qū)域內(nèi)的公共產(chǎn)品，就屬于區(qū)域性公共產(chǎn)品（亦稱地方性公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品）；若受益范圍跨區(qū)域，則為是全

38、國(guó)性公共產(chǎn)品。從理論上說，中央政府也可以提供區(qū)域性公共產(chǎn)品。然而不同地區(qū)之間的居民對(duì)該區(qū)域性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是不同的，因而需求量也是有別的，地方政府所處區(qū)位上的優(yōu)勢(shì)有助于其更好地執(zhí)行地方性經(jīng)濟(jì)政策，提供地域性公共產(chǎn)品。相比之下，中央政府幾乎無法將來自某一地區(qū)的稅收與該地區(qū)的利益切實(shí)結(jié)合起來，故容易造成某一地區(qū)居民的公共產(chǎn)品偏好與實(shí)際受益之間的差異，甚至有可能大相徑庭。正是區(qū)域性公共產(chǎn)品的存在，才使財(cái)政分權(quán)成為必需，地方政府承擔(dān)了提

39、供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的職能。</p><p>　　在人口及生產(chǎn)要素存在流動(dòng)性的情況下，根據(jù)tiebout模型 ，居民享有“以足投票”的權(quán)利，來表達(dá)了對(duì)某種公共產(chǎn)品的消費(fèi)偏好，從而刺激著地方政府努力提供適合于本地居民偏好的公共產(chǎn)品。由于存在著居民的“以足投票”，地方政府難以通過稅收對(duì)流動(dòng)性要素征稅，從而削弱了地方資源的可稅性和地方政府的征稅能力，這其實(shí)也是地方政府主要征收財(cái)產(chǎn)稅的一個(gè)重要原因。同樣，在地方政府提供地方公共產(chǎn)

40、品時(shí)，如果通過稅收籌資，不但違背了“受益原則”，而且由于受益與負(fù)擔(dān)成本的分離，現(xiàn)在的居民承擔(dān)了以后居民的成本，會(huì)使居民通過地區(qū)間的流動(dòng)表達(dá)不滿，結(jié)果并不能有效的提供公共產(chǎn)品。但通過舉債支出則可以有效地避免這種副作用的發(fā)生，這就是所謂財(cái)政分權(quán)下的地方公債理論。</p><p>　　地方公債的發(fā)行不僅是理論問題，更是一國(guó)財(cái)政體制的現(xiàn)實(shí)問題。從理論上看，地方政府發(fā)行公債的權(quán)力，是財(cái)權(quán)的重要內(nèi)容之一。理論轉(zhuǎn)變成為現(xiàn)實(shí)的制

41、度設(shè)計(jì)，需要財(cái)政聯(lián)邦制為基礎(chǔ)的一系列配套制度。</p><p>　?。ǘ┑胤焦珎c財(cái)政聯(lián)邦制</p><p>　　單一制或聯(lián)邦制的國(guó)家結(jié)構(gòu)與地方政府能否發(fā)行債券融資弱相關(guān)，地方政府債券與地方自治、分權(quán)程度高度相關(guān)，只要存在中央與地方分權(quán)的財(cái)政聯(lián)邦主義 (hscal federalism)，就具備發(fā)行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯(lián)邦制的美國(guó)和德國(guó)、以及單一制的日本和英國(guó)都大行其

42、道的原因。</p><p>　　聯(lián)邦主義是憲政分權(quán)學(xué)說一個(gè)不可或缺的部分。三權(quán)分立是一種橫向的分權(quán)（separation of powers），針對(duì)的是全權(quán)主義；聯(lián)邦主義則是一種縱向的分權(quán)（division of powers），瓦解的是某種中央集權(quán)體制。因此，聯(lián)邦主義是權(quán)力之間相互并列的關(guān)系，而不是權(quán)力之間相互從屬的關(guān)系。作為一種平等的聯(lián)盟，體現(xiàn)了權(quán)力之間的相互平衡，而非上下之間等級(jí)森嚴(yán)的秩序。</p&g

43、t;<p>　　有學(xué)者提出，判斷聯(lián)邦主義與中央集權(quán)體制下的地方自治和權(quán)力下放的區(qū)別，從價(jià)值上要看他們是否承認(rèn)一種多元主義和政治契約論的合法性框架；從技術(shù)上看，地方僅享有獨(dú)立的行政權(quán)，甚至有一個(gè)從屬性的地方議會(huì)都是不夠的，主要是看地方是否擁有獨(dú)立的立法權(quán)和財(cái)政權(quán)。[12]聯(lián)邦主義并不反對(duì)中央政府的統(tǒng)一財(cái)政甚至強(qiáng)制性的轉(zhuǎn)移支付，包括橫向和縱向的。漢彌爾頓就曾在《聯(lián)邦黨人文集》中闡述了轉(zhuǎn)移支付對(duì)于聯(lián)邦的重要性，在《德國(guó)基本法》中

44、，也規(guī)定了富裕州必須承擔(dān)向欠發(fā)達(dá)州進(jìn)行橫向財(cái)政補(bǔ)貼的義務(wù)。 但聯(lián)邦主義國(guó)家的各州政府，都保留有在一個(gè)獨(dú)立范圍內(nèi)征收課稅和使用課稅的自主權(quán)力。國(guó)家權(quán)力中樞有沒有壟斷攫取私人財(cái)產(chǎn)的課稅大權(quán)，這是判斷聯(lián)邦制國(guó)家與中央集權(quán)國(guó)家一個(gè)非常顯眼的標(biāo)志。[13]</p><p>　　在財(cái)政聯(lián)邦制下，即使是單一制國(guó)家，地方政府同樣也有舉債權(quán)。如日本，作為地方政府的都道府縣、市町村均可發(fā)行地方政府債券。地方政府債券的發(fā)行由中央政府根

45、據(jù)全國(guó)的財(cái)政投融資計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)狀況和各地區(qū)的狀態(tài)平衡決定。日本《地方自治法》第250條規(guī)定“發(fā)行地方債以及變更發(fā)債、償債方法、調(diào)整利率時(shí)，必須根據(jù)政命規(guī)定經(jīng)自治大臣或都道府縣知事批準(zhǔn)”。市町村發(fā)債必須經(jīng)所屬都道府縣知事同意后報(bào)中央政府，最終批準(zhǔn)權(quán)在中央政府。中央《財(cái)政投融資計(jì)劃》編定后，自治大臣根據(jù)與大藏大臣協(xié)商制訂的《地方債計(jì)劃》及《地方債審批方針》再進(jìn)行審批。實(shí)行審批制度的目的在于：防止地方債的膨脹，確保各地方財(cái)政的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)；防止資金

46、過分向富裕地方政府傾斜，確保合理的資金分配；統(tǒng)一協(xié)調(diào)中央、地方政府及民間資金的供求關(guān)系。</p><p>　　在財(cái)政聯(lián)邦制的框架下，人力和資源流動(dòng)的自由性也成為制度內(nèi)在的要求，人為限制居民的流動(dòng)性，將居民以身份為區(qū)別約束在固定的土地上，這才是最大的不公平；而在高度流動(dòng)的社會(huì)里，賦予地方舉債權(quán)不大可能造成地區(qū)間發(fā)展的不公平?；蛘哒f考慮地方財(cái)政方式時(shí)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，公平性并不重要。人們?cè)谶x擇居住地區(qū)時(shí)，謀求的是更

47、高的效用，這樣各地區(qū)之間的效用水準(zhǔn)會(huì)逐漸均衡。居民從收入、消費(fèi)等金錢方面，以及對(duì)鄉(xiāng)土的感情等非金錢方面來求得居住地的效用，所以即使地區(qū)之間存在收入差異，低收低的居民能夠用對(duì)鄉(xiāng)土的愛戴補(bǔ)足這種差距，這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是可以講得通的。不管住在哪個(gè)地區(qū)都可以保持相同的效用水準(zhǔn)，這意味著各地區(qū)居民間的公平性得到維持，這并非不是由于財(cái)政措施，而是居民的自發(fā)遷移帶來的結(jié)果。[14]</p><p>　　因此，中央集權(quán)制下，中央政府

48、對(duì)地方的一切保障和責(zé)任承擔(dān)，已不再現(xiàn)實(shí)。經(jīng)濟(jì)的差異性是社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，隨著國(guó)民日趨多樣化的要求，在提供道路、教育等公共產(chǎn)品方面，中央政府的統(tǒng)一管理已經(jīng)無法滿足了；而那種通過中央集權(quán)式的管理來實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、平均化的時(shí)代也已經(jīng)過去。[15]</p><p>　　（三）我國(guó)現(xiàn)行分稅制的模式解說 　　　　從憲法上看，我國(guó)是單一制國(guó)家，但在行政管理上具有很強(qiáng)的聯(lián)邦特征，我國(guó)的財(cái)政體系分為五級(jí)，從財(cái)政支出分配來看，是中央政

49、府與省級(jí)政府確定財(cái)政收入分配原則，并允許省政府決定省以下單位的分配原則這樣一個(gè)類似結(jié)構(gòu)。但名義上的自治權(quán)和各級(jí)政府獨(dú)立的預(yù)算，并不代表我國(guó)的分稅制就是財(cái)政聯(lián)邦制的體現(xiàn)。</p><p>　　首先，我國(guó)目前的分稅制在權(quán)力劃分上具有較大的模糊性。雖然在我國(guó)地方與中央財(cái)政收入的分配能做到比較清晰，但財(cái)政支出上的責(zé)任劃分卻存在著相當(dāng)?shù)哪：?。世界銀行的專家就曾指出，這是發(fā)展中國(guó)家財(cái)政分權(quán)改革中一個(gè)常見的本末倒置現(xiàn)象。因?yàn)?/p>

50、從理論上看，“事權(quán)決定財(cái)權(quán)”，只有先確定地方的支付責(zé)任，才可能討論對(duì)稅收收入的分配方案，否則分權(quán)只是行政性行為，而非政治性的地方自治或聯(lián)邦制。當(dāng)然，這和我國(guó)預(yù)算以收定支的收支原則不無相關(guān)。西方國(guó)家一般遵循的是“以支定收”，政府將完全根據(jù)所需要的支出規(guī)模，來確定財(cái)政收入的大致數(shù)據(jù)，從而將財(cái)政收入基本控制在支出所需要的限度以內(nèi)。而“以收定支” 只強(qiáng)調(diào)收入對(duì)支出的限定作用，因而特別注重強(qiáng)調(diào)“收入” ，但卻忽視了對(duì)“支出”的嚴(yán)格管理，并且缺乏成

51、本意識(shí)，這樣就容易造成財(cái)政資金的巨大浪費(fèi)和效率的損失，以及促使政府產(chǎn)生投資沖動(dòng)。</p><p>　　其次，我國(guó)目前的分稅制在權(quán)力劃分上具有較大的彈性。改革之初，中央和地方的分權(quán)便是一種“行政權(quán)轉(zhuǎn)讓”。1994年分稅制后，開始出現(xiàn)“行政性分權(quán)”，但地方所享的“分權(quán)”也是不穩(wěn)固的。林德布洛姆指出，盡管權(quán)威可以有效的完成市場(chǎng)所不能做到的很多事情，然而“一個(gè)通過權(quán)威而非市場(chǎng)”的政治經(jīng)濟(jì)制度，在某些方面注定是臃腫笨拙的。

52、從完整意義上講，這種分權(quán)至少還應(yīng)包括有一種力量，有一個(gè)組織，有一種程序使之得到保障。[16]</p><p>　　再次，我國(guó)目前的分稅制在實(shí)現(xiàn)上具有較大的隨機(jī)性。雖然在結(jié)構(gòu)上中國(guó)是集權(quán)的單一制國(guó)家，所有的權(quán)力從原則上說都屬于中央政府。理論上，地方政府不過是中央政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)不折不扣地執(zhí)行和實(shí)施國(guó)家的法律、法規(guī)和政策。但事實(shí)上，地方政府并不是上級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，她儼然成為一級(jí)政府，具有自己的利益，根據(jù)地方的實(shí)

53、際情況來進(jìn)行統(tǒng)治，中央政府也容許其這樣做。其實(shí)，表面上強(qiáng)大的國(guó)家權(quán)力實(shí)際上被許許多多地方政府分割和瓜分。</p><p>　　最后，我國(guó)目前并不具備財(cái)政分權(quán)實(shí)現(xiàn)的相關(guān)制度保障。僅從“以足投票”的權(quán)利來看，我國(guó)居民并不具有自由的遷徙權(quán)，戶籍制度成為制約人們自由遷移、選擇合適的居住地主要障礙。雖然消除戶籍歧視的努力正在進(jìn)行中，但若無根本性的觀念和制度轉(zhuǎn)變，聯(lián)邦制下對(duì)地方政府公共管理行為的合理評(píng)價(jià)和選擇的機(jī)制就不可能建

54、立。</p><p>　　四、我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政體制下的地方市政收益?zhèn)?lt;/p><p>　　通過上述分析，既然我國(guó)目前不存在財(cái)政聯(lián)邦的制度可能性，那么，以此延伸出來的地方舉債權(quán)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)、挑戰(zhàn)和阻力都會(huì)較大。理論是為制度服務(wù)的，如果空有嚴(yán)格的理論邏輯，卻不能有效地應(yīng)用于現(xiàn)實(shí)，解決現(xiàn)實(shí)問題，這樣的理論又有何用呢？</p><p>　　我們研究國(guó)外的制度，并不只是為了沿襲制

55、度，而是為了發(fā)現(xiàn)制度后的背景和制度間的關(guān)聯(lián)，考察其實(shí)現(xiàn)可能性。如日本學(xué)者認(rèn)為，日本大藏省對(duì)地方債券的擔(dān)保、國(guó)家對(duì)公共投資的補(bǔ)貼制度造成了地方政府亂花國(guó)家財(cái)政資金的道德風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)政聯(lián)邦制下，為了提高公共產(chǎn)品的效率和增強(qiáng)地方政府遵守財(cái)政紀(jì)律的積極性，中央政府有必要在制度上作出保證：不會(huì)援助處于財(cái)政危機(jī)的地方政府。[17]但在我國(guó)就不具備可行性，只從產(chǎn)權(quán)上看，中央政府是地方政府的最后責(zé)任人，禁止地方政府發(fā)行債券，就是為了避免承擔(dān)中央政府的擔(dān)保

56、責(zé)任。賦予地方政府在公法上的獨(dú)立人格，雖然從理論上看是有可能性，但這并不符合我國(guó)的政治習(xí)慣。</p><p>　　集中統(tǒng)一和自由靈活是天生的一對(duì)矛盾，孰優(yōu)孰劣也不存在絕對(duì)的必然。高度的集中統(tǒng)一必定造成地方的靈活性少，自主性、積極性少；地方主動(dòng)性高則必定導(dǎo)致規(guī)則的統(tǒng)一程度低。任何分權(quán)的制度結(jié)構(gòu)都無法完全消除這個(gè)權(quán)力統(tǒng)一和分散之間的悖論以及可能引發(fā)的種種社會(huì)問題。[18]既然如此，在我國(guó)，就沒有必要一定要實(shí)行聯(lián)邦制。

57、</p><p>　　目前，我國(guó)財(cái)政體制最主要的問題是稅權(quán)劃分的不合理引發(fā)的，不合理的稅權(quán)結(jié)構(gòu)以及非制度化的轉(zhuǎn)移支付渠道，使得游離于預(yù)算調(diào)控手段外的資金項(xiàng)目無法得到有效的控制。因此，問題的根源仍然在于如何合理建立起財(cái)權(quán)事權(quán)利相協(xié)調(diào)的各級(jí)財(cái)政體制。</p><p>　　本文的出發(fā)點(diǎn)是地方舉債權(quán)，筆者認(rèn)為地方舉債權(quán)應(yīng)當(dāng)具備如下特征：第一，構(gòu)成基于金錢之債的法律關(guān)系；第二，債務(wù)人為地方政府，或者

58、以地方財(cái)政資金負(fù)責(zé)還本付息或者以地方財(cái)政收入進(jìn)行的擔(dān)保；第三，該項(xiàng)資金直接用于地方財(cái)政支出所負(fù)擔(dān)的開銷或者用于某項(xiàng)應(yīng)由地方政府投資或地方政府控制的公用企業(yè)投資經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目；第四，以地方政府自身名義直接舉借的公債。但目前我國(guó)并不存在地方舉債權(quán)的實(shí)現(xiàn)可能性，完善市政收益?zhèn)贫仁潜容^現(xiàn)實(shí)可取的途徑。其理由：</p><p>　　第一，從市政收益?zhèn)墓δ芎晚?xiàng)目范圍來看，應(yīng)該嚴(yán)格限定滿足迫切需要的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公益

59、事業(yè)建設(shè)的需要，并且能夠保證債權(quán)人收益，不能用于一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域或是僅僅具有扶貧性質(zhì)的籌資。</p><p>　　第二，從發(fā)行人來看，應(yīng)該限定在地方政府的公用事業(yè)建設(shè)機(jī)構(gòu)以及地方市政建設(shè)公司，或其他授權(quán)機(jī)構(gòu)，地方政府不能發(fā)行，也不得擔(dān)保。</p><p>　　第三，從監(jiān)管體制看，應(yīng)將市政收益?zhèn){入預(yù)算監(jiān)管體系中，可以考慮由財(cái)政部編制地方債計(jì)劃，嚴(yán)格控制發(fā)債規(guī)模，實(shí)行統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)控制，防止地方

60、盲目舉債。地方政府應(yīng)制定具體的發(fā)行申報(bào)程序和審批程序，實(shí)行制定、審批和實(shí)施相分離，以增強(qiáng)監(jiān)管的科學(xué)性和有效性，避免監(jiān)管中的單一性和片面性。</p><p>　　第四，完善配套措施。一是修改《證券法》、《企業(yè)債券管理?xiàng)l理》和其它法規(guī)中的相關(guān)條款，清除發(fā)行市政收益?zhèn)?、建立市政收益?zhèn)袌?chǎng)的法律障礙，規(guī)范市政收益?zhèn)c其它債券品種的關(guān)系；制訂和出臺(tái)市政收益?zhèn)膶ｉT法規(guī)，對(duì)市政收益?zhèn)陌l(fā)行、交易、償還和監(jiān)管等進(jìn)行嚴(yán)

61、格規(guī)定，明確市政收益?zhèn)姆韶?zé)任。二是建立有效的市政收益?zhèn)膿?dān)保機(jī)制，落實(shí)擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。三是注意市政收益?zhèn)c國(guó)有資產(chǎn)管理體制的銜接，尤其在經(jīng)營(yíng)性市政項(xiàng)目的建設(shè)問題上，政府應(yīng)通過公司化和市場(chǎng)的渠道，不越位不缺位地履行出資人職責(zé)。四是建立健全成熟的中介機(jī)構(gòu)，完善信用評(píng)級(jí)體系。</p><p>　　對(duì)于如何防止地方債計(jì)劃的編制成為另一個(gè)尋租的機(jī)會(huì)，只能希冀于合理的評(píng)估體系和決策體系了。但這已經(jīng)超出了法律所能解決

62、的范圍。</p><p><b>　　五、結(jié)語(yǔ)</b></p><p>　　在一個(gè)地方利益逐漸多元化的當(dāng)代，政府產(chǎn)權(quán)的模糊和“信息充分披露”的民主制度的欠缺，是一切問題的根源。只有通過立法，而非行政干預(yù)，來構(gòu)建政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系的準(zhǔn)則。從相關(guān)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，不論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府間責(zé)權(quán)利關(guān)系都是建立在憲法或相關(guān)法律基礎(chǔ)上，責(zé)權(quán)利關(guān)系的

63、調(diào)整也按法定程序進(jìn)行。而這些法律還能幫助地方政府建立起對(duì)中央政府的信任。制度化的權(quán)力配置，一方面是保證國(guó)家的統(tǒng)一，另一方面是為地方性秩序的形成發(fā)展創(chuàng)造可能性和激勵(lì)制度。</p><p>　　在制度化實(shí)現(xiàn)過程中，處理地方政府與中央政府的利益博弈，關(guān)鍵在于如何通過制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)雙贏。制度變遷通常分為兩種形式，一種是危機(jī)導(dǎo)向，一種是利益導(dǎo)向。如果我們能夠借解決地方政府債務(wù)問題之際遇，通過允許地方政府公開、規(guī)范地發(fā)行地方債

64、，從市政收益?zhèn)胧?，初步建立穩(wěn)定的地方債體系，由此開始規(guī)范地方政府的收支行為和中央政府的財(cái)政權(quán)力下放行為，通過利益誘導(dǎo)機(jī)制實(shí)現(xiàn)雙贏并非不可能的。[19]</p><p>　　因此，我們可以發(fā)現(xiàn)地方政府是否有權(quán)發(fā)行債券，并不在于《預(yù)算法》本身的限制，更多的是整體財(cái)政運(yùn)行和政府管理制度的思考。預(yù)算行為本質(zhì)上是政治行為，長(zhǎng)期以來，無論在何種經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，對(duì)財(cái)政預(yù)算的控制都被認(rèn)為是決定性的。預(yù)算決策模式直接表明了政策制定

65、過程中及政治舞臺(tái)上游戲者之間的權(quán)力分配。[20]，任何預(yù)算改革的成功都受制于現(xiàn)有預(yù)算體制的政治架構(gòu)，實(shí)際上預(yù)算改革背后隱含的就是權(quán)力的再分配。我們只可能從學(xué)術(shù)的角度或是現(xiàn)實(shí)的技術(shù)手段對(duì)分稅制下的地方財(cái)政權(quán)體系進(jìn)行分析，但決定著政治生活的法律背后的種種力量的博弈是學(xué)術(shù)研究無法左右的。</p><p>　　on debt financing power of local government within fisca

66、l federalism</p><p>　　abstract：china’s local government has no power of issuing bonds according to budget law. but with the debt burden, local governments try many non-institutional methods to make ends meet

67、. reasons and related harm of municipal bonds in the present revenue-sharing system are analyzed. so the division of powers should be established within the institution and the revenue bonds reform should be taken as a s

68、ally port.</p><p>　　key words：debt financing power of local government ， fiscal federalism，rule of law in public finance</p><p><b>　　【參考資料】 </b></p><p>　　[1]苗樹彬、鄒嘯鳴. 政府改

69、革改什么[j]. 改革內(nèi)參, 2005, (4).　</p><p>　　[2] [4]中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局. 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2005[m]. 北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社、北京數(shù)通電子出版社, 2005.　</p><p>　　[3]中國(guó)公共財(cái)政改革與挑戰(zhàn)[j]</p><p>　　[5] [11]劉尚希、趙曉靜. 我國(guó)開放市政收益?zhèn)娘L(fēng)險(xiǎn)與防范[j]. 管理世界,

70、2005, (3).　</p><p>　　[6]陳錫文、韓俊. 關(guān)注我國(guó)縣鄉(xiāng)公共財(cái)政的危機(jī)[j]</p><p>　　[7] [19]魏加寧. 關(guān)于中國(guó)的地方債務(wù)問題及其對(duì)策思考[j]. 國(guó)研報(bào)告, 2004, (3)　</p><p>　　[8]張少巖、張惠. 關(guān)于我國(guó)發(fā)行地方公債的探討[j]. 當(dāng)代經(jīng)濟(jì)研究, 2004, (1).　</p>&l

71、t;p>　　[9]敬東. 城市公共物品建設(shè)中的投融資體制[j]. 現(xiàn)代城市研究, 2004, (2).　</p><p>　　[10]王坤秀. 資金信托型市政債券：市政建設(shè)融資的新渠道[j]. 證券市場(chǎng)導(dǎo)報(bào), 2002, (10).　</p><p>　　[12][13]王怡. 分權(quán)、財(cái)政與聯(lián)邦主義[j]. 浙大“博士雙周論壇演講”學(xué)術(shù)論文.　</p><p>

72、;　　[14]土居丈郎. “三位一體改革”的成果與課題[j]. 日本產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所2003年度bbl論壇演講, 　</p><p>　　[15] [17]青木昌彥. 加快轉(zhuǎn)變財(cái)政制度的框架——變事先審查為事后評(píng)價(jià)，簡(jiǎn)化并靈活運(yùn)用稅務(wù)制度[j]. </p><p>　　[16]陳小平. 當(dāng)代中國(guó)的憲政道路[j]</p><p>　　[18]朱蘇力. 當(dāng)代中國(guó)的中央與地

73、方分權(quán)——重讀毛澤東&lt;論十大關(guān)系&gt;第五節(jié)[j]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué), 2004, (2).　</p><p>　　[20]blecher , m.and shue , v., tethered deer ：government and economy in achinese county , stanford : stanford university press , 1996：47.&l