我國地方政府間橫向稅收競爭問題探析.pdf

1、建國初期，我國財政實(shí)行的基本是生產(chǎn)建設(shè)性財政，地方政府可以說只是執(zhí)行中央政府決定的職能部門，地方政府無論在政治上還是經(jīng)濟(jì)上都強(qiáng)烈依附于中央，其財政支出與收入都由中央政府控制把握。談判是這一時期財政體制的突出特征，當(dāng)?shù)卣c上級的討價還價成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展的保證。改革開放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為各地區(qū)的主旋律，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的示范效應(yīng)逐步凸顯，于是，那些沒有享受到地區(qū)性稅收優(yōu)惠政策的地區(qū)，以降低高科技企業(yè)門檻、開辟高科技園區(qū)以及直接的減免稅等形式吸引

2、著經(jīng)濟(jì)資源尤其是資本的流入。期間的違規(guī)操作迫使中央政府發(fā)布了關(guān)于禁止地方擅自進(jìn)行減免稅的通知，但是各地泛濫的稅收政策違規(guī)行為并沒有得到有效遏制。 1994年稅改之后地方政府的財力和權(quán)利的可操作空間縮小，但是事權(quán)的擴(kuò)大使得其承受更大的壓力。于是在改革前采用的稅收競爭的形式之上又延伸出了其他新的競爭手段，比如，由于擅自減免稅、出臺稅收優(yōu)惠政策的做法在稅改后得到中央的嚴(yán)厲查處，許多地方政府就采用先按照國家規(guī)定，對企業(yè)征收企業(yè)所得稅，然

3、后根據(jù)原先的協(xié)議，以財政獎勵或補(bǔ)貼的名義把征收上來的稅返還給企業(yè)這樣一種做法達(dá)到對企業(yè)實(shí)施稅收優(yōu)惠政策的目的。土地市場上，政府部門將土地以低于成本的價格提供給外商的現(xiàn)象也是屢見不鮮。其他諸如包稅、買稅、稅收打折和地方保護(hù)主義等成為競爭的新形式。 論文包括前言和正文五個部分，試圖通過把我國政府間橫向稅收競爭的相關(guān)問題聯(lián)系起來，全面系統(tǒng)地分析我國政府間惡性稅收競爭的表現(xiàn)形式、現(xiàn)狀和原因，并根據(jù)原因分析結(jié)合我國的現(xiàn)實(shí)國情有針對性地提出

4、了一些對策建議，為規(guī)范我國政府間稅收競爭提供了一些思路。 前言部分闡述了論文寫作的研究目的和意義，規(guī)定了論文所涉及的范圍，進(jìn)行了文獻(xiàn)綜述，闡明了論文的基本思路和邏輯結(jié)構(gòu)，并說明了論文的研究方法和手段。 正文共分為四個部分。 第一部分是稅收競爭的基本理論。 首先介紹了國內(nèi)外學(xué)者對政府間稅收競爭的界定，歸納了國際上有關(guān)研究中稅收競爭的一般特點(diǎn)，在此基礎(chǔ)上，說明了我國政府間稅收競爭的特殊性，然后根據(jù)文章需要對其

5、下了一個操作性定義：稅收競爭是政府或政府部門之間圍繞有形和無形的稅收資源和其他經(jīng)濟(jì)資源的競爭。繼而介紹了稅收競爭的分類，包括了按照地域空間的不同分為國際稅收競爭和國內(nèi)稅收競爭、按照政府層級的關(guān)系分為橫向稅收競爭和縱向稅收競爭、根據(jù)合法性分為制度內(nèi)的合法稅收競爭和制度外的非法稅收競爭和按照政府間稅收競爭的程度分為適度稅收競爭和失度稅收競爭。最后說明本文關(guān)注的是國內(nèi)地方政府間的橫向稅收競爭。 第二部分介紹了我國政府間稅收競爭的現(xiàn)狀并

6、進(jìn)行了分析。 首先通過數(shù)據(jù)、實(shí)例、分析說明等方法描述了我國地方政府間橫向稅收競爭所采用的主要手段，包括區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策競爭、地方政府自定的差別稅收政策競爭、管轄競爭或征管競爭、稅收先征后返或財政返還、人情引稅、買賣稅款、增加特定支出、減免特定規(guī)費(fèi)和地方市場分割等。 進(jìn)而對現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，從數(shù)量上、性質(zhì)上以及區(qū)域差異這三個角度說明了我國地方政府間稅收競爭的特點(diǎn)。 其次從參與競爭的政府所使用的方式來看，不但充分

7、利用了制度內(nèi)的競爭形式，而且大量采用制度外競爭來達(dá)到目的。 性質(zhì)的異化主要表現(xiàn)在其競爭手段的制度外特性以及正式制度框架內(nèi)的競爭也由于競爭者的能動性而表現(xiàn)出一些創(chuàng)新的特征。諸如人情引稅、買稅賣稅、土地批租等都是游離于正式制度框架之外的競爭形式，而本屬于制度內(nèi)競爭的主要方式的稅收優(yōu)惠也由于地方政府的擅自作為與違規(guī)操作而變得更具有制度外特征。 最后，分析了東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與廣大的中西部地區(qū)在競爭能力、競爭手段以及競爭結(jié)果上不同

8、的特點(diǎn)。 第三部分分析了我國地方政府間橫向稅收競爭惡性化與異化的原因。 本文以人為出發(fā)點(diǎn)，以稅收競爭的主體作為分析的基礎(chǔ)。地方政府能夠成為稅收競爭的主體，首先需要有進(jìn)行競爭的愿望和能力，同時需要有競爭的客體與渠道。財政分權(quán)與分稅制改革給予了地方政府一定的權(quán)力基礎(chǔ)以及基本的動力，市場化經(jīng)濟(jì)改革則提供了充足的競爭客體與順暢的競爭傳導(dǎo)機(jī)制，這些構(gòu)成了稅收競爭的制度基礎(chǔ)。其次，作為競爭主體的地方政府本身的經(jīng)濟(jì)人特征以及長久以來中

9、國官僚主義的影響構(gòu)成了主體內(nèi)在的行為機(jī)制。與這種行為特質(zhì)交織相伴的是主體所處的制度環(huán)境，包括了不徹底的分稅制、弱穩(wěn)定性的政府間關(guān)系、中央集權(quán)與財政分權(quán)的矛盾、不完善的政府官員責(zé)任追究機(jī)制、不合理的官員激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的弱化與不科學(xué)的稅收計劃管理。制度環(huán)境是外部因素，通過對主體的直接或間接的影響而發(fā)揮作用。這種影響可能來自制度的缺失或不足，也可能來自制度安排的扭曲與錯誤。在長期的主體與環(huán)境的負(fù)面的相互加強(qiáng)的作用下，產(chǎn)生了一個特殊團(tuán)體—利

10、益集團(tuán)。利益集團(tuán)的存在在加強(qiáng)鞏固自身利益的過程中，抗拒對現(xiàn)有體制的改進(jìn)，竭力保持目前體制中的弊端與漏洞，甚至推動體制向不利的方向轉(zhuǎn)化。本部分首先闡述了財政分權(quán)、分稅制改革和市場化經(jīng)濟(jì)改革的基礎(chǔ)性作用，在此基礎(chǔ)上，深入探析了作為競爭主體的地方政府的經(jīng)濟(jì)人特征和在中國長期封建文化影響下的官僚主義特性。其次，分別闡述了我國特有的環(huán)境下分稅制、政府間關(guān)系、中央集權(quán)與財政分權(quán)、政府官員責(zé)任追究機(jī)制、官員激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制與稅收計劃管理的不完善之處

11、以及由此導(dǎo)致的稅收競爭的扭曲發(fā)展。最后，對競爭過程中的利益集團(tuán)進(jìn)行了分析。 第四部分就上文分析的原因，有針對性的提出了政策建議。我國政府間稅收競爭更多地表現(xiàn)為異化、扭曲的態(tài)勢，其成因已經(jīng)超出了單純稅收的領(lǐng)域，而和政府官員的本質(zhì)、長期的歷史文化影響、公共財政建設(shè)、行政體制改革等諸多方面產(chǎn)生聯(lián)系。其中，最重要的是作為競爭主體的地方政府首先是由具有自身利益追求的人組成的集合，并長期受中國官僚主義的影響，因而他們傾向于服從上級而非服從法

12、律，傾向于注重政績而非注重效益，傾向于追求私利而非尋求公益。所以，要從根本上解決我國稅收競爭的惡性化和異化問題，就需要從競爭主體入手，建立或完善能夠充分激發(fā)主體作為“公共人”特性的制度，壓制其內(nèi)在的逐利沖動，將主體的能力向社會整體利益和當(dāng)?shù)鼐用窀＠裙娣矫媸鑼?dǎo)。其次，各方面環(huán)境制度能夠?qū)χ黧w產(chǎn)生深刻的影響，某方面外在制度的缺失可能成為地方政府無序行為的突破口，某方面外在制度的非合理性則可能構(gòu)成地方政府展開異化競爭的誘因。堵塞體制漏洞，

13、為競爭提供一個良好的競爭環(huán)境是引導(dǎo)競爭向積極方向發(fā)展的重要保證。最后，要妥善解決利益集團(tuán)的問題。利益集團(tuán)的勢力是頑固的，內(nèi)部關(guān)系錯綜復(fù)雜，但是只要樹立堅定的信念，不斷完善制度環(huán)境，就能夠突破利益集團(tuán)的藩籬，最終建立起良性發(fā)展的稅收競爭模式。 具體來說，這一部分包括了針對主體的政策建議、針對外部環(huán)境的改善方案以及針對利益集團(tuán)的應(yīng)對措施。其中改革官員考核機(jī)制、強(qiáng)化對政府官員行為的監(jiān)督、建立健全政府官員責(zé)任追究制度試圖解決競爭主體自身

14、激勵與監(jiān)督的相關(guān)問題。完善外部制度環(huán)境建設(shè)則從以改革政府體制為切入點(diǎn)；建立三級政府財政框架；深化分稅制改革，完善財政體制；加強(qiáng)法制建設(shè)，規(guī)范政府間關(guān)系；提高稅收計劃的科學(xué)性等方面入手。針對利益集團(tuán)的建議是首先地方政府應(yīng)防止自身成為特殊利益集團(tuán)，其次要加大政企分開的改革力度，轉(zhuǎn)變政府職能，并完善退出呼吁機(jī)制，暢通民意表達(dá)渠道。 通過對我國地方政府間稅收競爭問題的研究，本文具有以下幾個創(chuàng)新之處： 首先，本文選擇了以人為本的分

15、析視角。在原因探究的過程中，重視競爭主體在競爭過程中表現(xiàn)出來的本質(zhì)的經(jīng)濟(jì)人特性以及作為一定文化背景下的人的特殊行為模式。相應(yīng)的，在政策建議的過程中，也首先以競爭主體為出發(fā)點(diǎn)去解決問題，提出首先要完善競爭主體的行為。 其次，看到了利益集團(tuán)在稅收競爭中的作用，并嘗試對其進(jìn)行闡述。 再次，不論是原因分析還是政策建議都具有層次性與系統(tǒng)性并遵循相同的邏輯順序，前后呼應(yīng)，有針對性。 但是，由于對我國特殊政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下政府間稅

16、收競爭的國內(nèi)外研究還比較少，這方面的資料和文獻(xiàn)相對比較缺乏，使得我國政府間稅收競爭理論方面的研究系統(tǒng)性較差，整體操作性難度較大。同時，本人的理論素養(yǎng)、知識水平與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面還存在一定的局限，對于政府間稅收競爭的基本理論以及在我國的運(yùn)用都需要進(jìn)一步提高。由此使本文存在以下不足：首先，本文的實(shí)證研究尚顯不足。由于現(xiàn)有的政府間稅收競爭還處于初級階段，還存在很多不規(guī)范的地方，地方政府-般不愿意將這方面的文件和相關(guān)數(shù)據(jù)資料公開，使得本文的數(shù)據(jù)收