芻議農(nóng)村集中居住點宅基地使用權(quán)發(fā)證難

1、<p>　　芻議農(nóng)村集中居住點宅基地使用權(quán)發(fā)證難</p><p>　　摘要：集中居住點宅基地使用權(quán)登記難的根本原因在于法律和政策對于宅基地流轉(zhuǎn)的限制，從法律上打破村組集體經(jīng)濟組織界限對宅基地流轉(zhuǎn)的阻礙，完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度是解決集中居住點土地使用權(quán)發(fā)證難題的根本之策。 </p><p>　　關(guān)鍵詞：集中居住點宅基地使用權(quán)發(fā)證 </p><p>　　Abs

2、tract: the fundamental reason to use right registration concentrated settlements land lies in the legal and policy for the homestead circulation restrictions, village collective economic organizations to break the limits

3、 of homestead circulation obstacles from the law, to improve the rural homestead circulation system is to solve the fundamental policy concentrated settlements land use right certificate. </p><p>　　Keywords:

4、 concentrated settlements land use right certificate </p><p>　　中圖分類號：F301.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-2104（2013） </p><p>　　近年來，結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)，全國各地都相繼開展了農(nóng)村集中居住點試點，但在集中居住點建設(shè)如火如荼開展的同時，也帶來了一系列問題，其中發(fā)證難題已經(jīng)嚴(yán)重制約

5、了集中居住點建設(shè)工作的開展，如何破解集中居住點土地使用權(quán)登記發(fā)證的難題，筆者試作幾點淺析。 </p><p>　　1.集中居住點宅基地發(fā)證難的主要原因 </p><p>　　1.1宅基地流轉(zhuǎn)存在法律上的障礙 </p><p>　　當(dāng)前，我國法律對農(nóng)村宅基地是禁止流轉(zhuǎn)買賣的，贈與、入股、抵押一概不允許。但有兩種情況例外：一是宅基地使用權(quán)隨著繼承宅基地上的房屋而流轉(zhuǎn)，二

6、是宅基地使用權(quán)隨著房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而流轉(zhuǎn)。但農(nóng)村居民對自己房屋是具有所有權(quán)和自由處分權(quán)的，而我國實行的是嚴(yán)格的“房地合一”的政策，因此，房屋受讓人在取得房屋所有權(quán)的同時也取得了宅基地使用權(quán)。而現(xiàn)實情況是，集中居住點都存在宅基地跨組集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，有的甚至跨村跨鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）跨縣流轉(zhuǎn)，符合上述兩辦證條件的只有很少一部分。 </p><p>　　1.2集體土地權(quán)屬調(diào)整可操作困難 </p><p&

7、gt;　　通過跨村組的土地權(quán)屬調(diào)整，能夠在我國現(xiàn)有法律法規(guī)允許的范圍內(nèi)進(jìn)行宅基地使用權(quán)的登記發(fā)證。但就目前實踐來看，土地權(quán)屬調(diào)整很難進(jìn)行，其原因主要有以下幾個方面：一是為了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方便，農(nóng)戶一般都住在自己承包田附近，如果調(diào)整遠(yuǎn)了，農(nóng)民不同意；二是土地質(zhì)量等級有差別，土地調(diào)整協(xié)調(diào)雙方利益相當(dāng)困難；三是土地調(diào)整涉及的面比較大，有的要跨組、跨村甚至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這樣的調(diào)整從目前看實施難度大；四是沒有明確的政策性文件規(guī)定土地要調(diào)整，又不可行政強制執(zhí)行

8、土地調(diào)整，實際操作困難。 </p><p>　　1.3集中居住點土地登記發(fā)證困難 </p><p>　　現(xiàn)有集中居住點建房方式急需規(guī)范，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建設(shè)集中居住點時不按照要求的方式建房，除了政府提倡的代建和自建外，存在多種建房方式，有的甚至將集體土地出讓給開發(fā)商開發(fā)，房屋建好后由開發(fā)商出售。這種方式實際上是形成了“小產(chǎn)權(quán)房”，根據(jù)規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)房”是禁止予以辦理土地使用證的。 </p&

9、gt;<p>　　2.集中居住點土地使用權(quán)發(fā)證可行性分析 </p><p>　　2.1自由流轉(zhuǎn)是宅基地用益物權(quán)屬性的內(nèi)在要求 </p><p>　　所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項內(nèi)容，用益物權(quán)作為以所有權(quán)為基礎(chǔ)而產(chǎn)生的物權(quán)，其內(nèi)容亦包括這四項內(nèi)容。因此，作為用益物權(quán)之一的宅基地使用權(quán)，理當(dāng)遵循用益物權(quán)的基本原理。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)的權(quán)利人，應(yīng)當(dāng)享受占有、使用和收益的權(quán)

10、利，具體體現(xiàn)為農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)對其宅基地享有處分權(quán)，即宅基地使用權(quán)可以通過房屋買賣、贈與等法律行為實現(xiàn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村村民也可通過事實上的處分行為加以拋棄，而現(xiàn)行法律政策對宅基地流轉(zhuǎn)的限制，有悖于用益物權(quán)屬性的內(nèi)在要求。 </p><p>　　2.2“房地合一”理論要求宅基地自由流轉(zhuǎn) </p><p>　　現(xiàn)實中，宅基地所有者不具有完整的收益權(quán)、處分權(quán)，具體表現(xiàn)為宅基地只能在符合條件的本集體經(jīng)濟組織

11、成員間流動，而處分權(quán)正是宅基地打破村組界限自由流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。而與之相反，宅基地上的建筑完全屬農(nóng)民個人所有，具有完整的占有、使用、收益和處分的權(quán)利，限制宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，無疑限制了農(nóng)民對屬于自己的房屋這一財產(chǎn)的有效處分，從而達(dá)不到物的效用目的，這對于任何一個農(nóng)村居民都是不情愿看到的事情，也是與法理相悖的。 </p><p>　　2.3集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)法律松動愿景 </p><p>

12、　　我國《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓?！爆F(xiàn)行《土地管理法》第二條也規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”，這里的土地使用權(quán)當(dāng)然也應(yīng)包括宅基地使用權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?2條第3款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”從此款規(guī)定可以看出，土地管理法并沒有禁止宅基地流轉(zhuǎn)，只是禁止再申請宅基地。《物權(quán)法》第154條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、

13、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法和國家有關(guān)規(guī)定?！彪m然沒有對宅基地流轉(zhuǎn)作出突破，但也沒有做出禁止宅基地流轉(zhuǎn)的限制。 </p><p>　　2.4集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)政策支持漸成共識 </p><p>　　近年國家出臺的一些政策明確了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)改革的方向?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于做好農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見》（中發(fā)[2003]3號）中指出：“各地要制定鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策，通過集體建設(shè)用地流

14、轉(zhuǎn)、土地置換、分期繳納土地出讓金等形式，合理解決企業(yè)進(jìn)鎮(zhèn)的用地問題?！庇秩纭秶鴦?wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)[2004]28號）文提出，“在符合規(guī)劃的前提下，村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)”。江蘇省《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的意見》提出：“要完善集體土地流轉(zhuǎn)制度，為小城鎮(zhèn)建設(shè)使用集體用地創(chuàng)造寬松環(huán)境。在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，允許不同集體經(jīng)濟組織之間按照等質(zhì)等量、就近方便的原則進(jìn)行

15、土地調(diào)整交換?！?</p><p>　　3.做好集中居住點宅基地使用權(quán)發(fā)證工作的幾點思考 </p><p>　　3.1修改限制宅基地流轉(zhuǎn)的法律條款 </p><p>　　現(xiàn)有法律法規(guī)對宅基地流轉(zhuǎn)的限制已經(jīng)不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需求，無法體現(xiàn)宅基地財產(chǎn)價值，無法有效保護農(nóng)民切身利益，同時也造成土地閑置浪費。因此，要充分利用《物權(quán)法》確定宅基地使用權(quán)為用益物權(quán)以及《土地

16、管理法》修改的契機，對宅基地流轉(zhuǎn)限制的法律條款進(jìn)行修改，擴大宅基地流轉(zhuǎn)受讓主體的范圍，允許依法取得宅基地使用權(quán)進(jìn)行買賣、繼承、交換、贈與、抵押，賦予其完整的用益物權(quán)。 </p><p>　　3.2完善農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度 </p><p>　　3.2.1明確宅基地所有權(quán)主體及其代表 </p><p>　　當(dāng)前，我國村民小組這一級集體經(jīng)濟組織已經(jīng)弱化，基于“三級所有，隊

17、為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)制度，將宅基地所有權(quán)賦予組集體經(jīng)濟組織所有和管理已經(jīng)不具有現(xiàn)實性，而由村集體經(jīng)濟組織所有更適合現(xiàn)實的需要。 </p><p>　　3.2.2擴大宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍 </p><p>　　集中居住點宅基地使用權(quán)受讓主體如果仍僅限于本集體經(jīng)濟成員，已不符合集中居住點建設(shè)節(jié)約、集約用地的要求，并且規(guī)劃建設(shè)規(guī)模較大的康居示范村或 集中居住點在滿足本集體經(jīng)濟成員宅基地需求的

18、同時，如不擴大受讓主體，將造成資源的嚴(yán)重浪費。因此，集中居住點范圍內(nèi)宅基地使用權(quán)受讓主體除本集體經(jīng)濟組織成員外，可以擴大為本村集體經(jīng)濟組織成員外的人員，包括其他村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員，但不應(yīng)包括城鎮(zhèn)居民，對于符合宅基地申請條件的人員頒發(fā)村集體土地使用權(quán)證書，允許其在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)自主流轉(zhuǎn)宅基地使用并可設(shè)立抵押，但要求及時辦理變更登記。 </p><p>　　3.3設(shè)定嚴(yán)格的宅基地使用權(quán)發(fā)證條件 </p><

19、p>　　3.3.1規(guī)范集中居住點建房方式 </p><p>　　地方政府要加強監(jiān)管，出臺政策嚴(yán)格規(guī)定集中居住點建房方式，提倡政府代建和自建模式，嚴(yán)禁開發(fā)商以集中居住點建設(shè)為名開發(fā)商品房，辦理集中居住點土地使用權(quán)證書要出具建設(shè)部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的聯(lián)合證明文件，證明房屋建設(shè)方式為政府代建或者自建方可正常辦理土地證書，否則一律不予辦理。 </p><p>　　3.3.2嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”