演化、功能、組織與績效——中國財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)實(shí)研究.pdf

1、分權(quán)問題的提出是一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)意義的觀點(diǎn)。這一問題常常發(fā)人思考的是什么是分權(quán)，在何種情形下要分權(quán)，分權(quán)程度在哪種水平上被認(rèn)為是合適的，分權(quán)究竟會(huì)帶來哪些福利的增進(jìn)等等。本論文在研究中國財(cái)政分權(quán)時(shí)，首先指出了財(cái)政分權(quán)概念的研究領(lǐng)域：第一，向市場的財(cái)權(quán)讓渡(包含了分配關(guān)系)。第二，政府間財(cái)政分權(quán)關(guān)系，上下級(jí)財(cái)政權(quán)力的變動(dòng)，這通常以不同級(jí)次的政府治事權(quán)為基礎(chǔ)。第三，來自于線性關(guān)系部門的財(cái)政權(quán)力配置，包括大量存在的預(yù)算外資金及部門的自主財(cái)政權(quán)力。

2、 現(xiàn)實(shí)意義上的分權(quán)問題很早就被學(xué)者們關(guān)注。紀(jì)元之前的斯巴達(dá)城邦國家和雅典城邦國家的興盛和文明似乎使人意識(shí)到：分散的權(quán)力能夠帶來競爭的優(yōu)勢，來自中國數(shù)次封建王國的瓦解史則力圖在表明，分散化的權(quán)力對(duì)于政權(quán)的穩(wěn)定是相當(dāng)危險(xiǎn)的；當(dāng)代的蘇聯(lián)解體后俄羅斯的政府管理也正是向著分權(quán)發(fā)展的，發(fā)展中國家有適度分權(quán)的趨勢，而相當(dāng)?shù)陌l(fā)達(dá)國家則有集權(quán)的傾向，歐洲聯(lián)盟的一體化政策統(tǒng)一了許多歐洲國家的分散化決策。分權(quán)，應(yīng)從更廣泛的現(xiàn)實(shí)意義的觀點(diǎn)上著手研究。最

3、初的現(xiàn)代意義上的分權(quán)政制要求18世紀(jì)在法、英、美被首度提出，這種政制的分權(quán)要求主要被理解為三權(quán)分立。三權(quán)分立在西方的發(fā)展歷程是確立權(quán)力分立的基石。這一基石在規(guī)則、慣例、習(xí)俗和行為信念(歷史、文化和傳統(tǒng))的潛影響下時(shí)而劇烈時(shí)而緩和地發(fā)生。對(duì)財(cái)政分權(quán)演進(jìn)影響的顯著特征是，即使正式規(guī)則發(fā)生了變化，卻不存在一個(gè)與正式規(guī)則相一致的實(shí)施機(jī)制以及相應(yīng)改變了的行為習(xí)慣，這往往引起分權(quán)的混亂。 對(duì)分權(quán)問題的基本認(rèn)識(shí)常常由于多種因素的存在而增加了分

4、析的難度。抽象出基本邏輯的前提是收支關(guān)系，這種看上去純粹的財(cái)政關(guān)系(經(jīng)濟(jì)周期和轉(zhuǎn)軌的影響暫不考慮)帶來一個(gè)初步的認(rèn)識(shí)：財(cái)政收支、財(cái)政政策和分權(quán)。通過對(duì)收支關(guān)系假說的格蘭杰檢驗(yàn)，從而推出適度分權(quán)與財(cái)政政策、收支的基本關(guān)系。收支關(guān)系在一定程度上是具有說服力的。 分權(quán)關(guān)系演化邏輯如何呢?假如起始點(diǎn)是中央集權(quán)，那么中央政府對(duì)于地方性公共產(chǎn)品的偏好誤識(shí)，將導(dǎo)致純粹的分享財(cái)政收入權(quán)力的要求，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)僅依靠收入功能并不能帶來地方性公共產(chǎn)

5、品的明顯改善時(shí)，地方政府會(huì)提出要求：重新定義政府間的(財(cái)政)職能，似乎問題又重新回歸到公共產(chǎn)品提供數(shù)量的循環(huán)論證上，功能主義遇到的新問題是不足的公共產(chǎn)品或過剩公共品的供給(預(yù)算最大化)。 作為分權(quán)最初狀態(tài)的中央集權(quán)，軟的預(yù)算約束以及部門經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生性導(dǎo)致財(cái)政分權(quán)關(guān)注部門間的分權(quán)關(guān)系，比如重工業(yè)的優(yōu)先戰(zhàn)略更多地關(guān)注于向部門的分權(quán)，以致于這種影響是顯著和持續(xù)的。向市場的分權(quán)主要被分配關(guān)系所替代，積累與消費(fèi)的關(guān)系體現(xiàn)了集權(quán)與分權(quán)關(guān)系的最

6、初狀態(tài)。在此之后的財(cái)政分權(quán)的演化形態(tài)呈現(xiàn)出不穩(wěn)定性，這個(gè)時(shí)期中國財(cái)政體制調(diào)整極為頻繁。短暫的穩(wěn)定性(短期合約)作用及激勵(lì)作用衰減(負(fù)激勵(lì)，鞭打快牛)，交易成本的上升(信息隱藏、中央政府改變合約、討價(jià)還價(jià)、尋租、中央征稅權(quán)弱化、地方與中央政府的產(chǎn)業(yè)競爭)，使中國的財(cái)政分權(quán)進(jìn)入一個(gè)中期發(fā)展階段。接著發(fā)生的中央與地方的財(cái)政權(quán)力博弈，表現(xiàn)為地方對(duì)公共產(chǎn)品的供給要求，地方在財(cái)政體制調(diào)整中的虛假行為及中央的對(duì)策，漸漸使中國財(cái)政分權(quán)進(jìn)入后分權(quán)時(shí)期，出

7、現(xiàn)了相對(duì)的穩(wěn)定(均衡狀態(tài))。 這種復(fù)雜的分權(quán)關(guān)系，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌高度契合。權(quán)力分立的政制結(jié)構(gòu)之下，仍存在政府內(nèi)分權(quán)的現(xiàn)象，財(cái)政權(quán)力部分被線性政府部門之間分配。 事實(shí)上，財(cái)政分權(quán)功能主要體現(xiàn)在劃分公共產(chǎn)品提供的邊界、經(jīng)濟(jì)增長與制度創(chuàng)新激勵(lì)。當(dāng)分權(quán)關(guān)系滿足兩個(gè)條件時(shí)，將導(dǎo)致分權(quán)制度的改善。第一，分權(quán)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展不應(yīng)阻礙制度創(chuàng)新(演化)；第二，假如現(xiàn)有的制度不變，分權(quán)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展不應(yīng)導(dǎo)致逆選擇，比如地區(qū)封鎖、過多設(shè)置稅收優(yōu)

8、惠區(qū)域、分稅的混庫行為以及過分關(guān)注地方性稅收增長。在對(duì)公共財(cái)政體制的再考察后，發(fā)現(xiàn)公共財(cái)政體制與財(cái)政分權(quán)(分稅制)是協(xié)同發(fā)展的。適度分權(quán)是內(nèi)生于公共財(cái)政體制的。以公共產(chǎn)品為邊界體現(xiàn)了政府職能的變化與財(cái)政分權(quán)的選擇關(guān)系。為了滿足社會(huì)對(duì)公共產(chǎn)品的需求，中央和地方政府都在進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整(均衡)，這是一個(gè)永動(dòng)機(jī)式的調(diào)整，將永遠(yuǎn)繼續(xù)下去。中國在分權(quán)的過程中，存在著三種基本的組織形態(tài)：分稅制、轉(zhuǎn)移支付和地方性公債。這三種形態(tài)的背后有三條交叉的線條，

9、其中主線是權(quán)力分立，也即三權(quán)分立的政制治理結(jié)構(gòu)。另外兩條分別是部門經(jīng)濟(jì)的權(quán)力配置，也即來自于線性政府部門的財(cái)政權(quán)力要求和財(cái)政的分權(quán)關(guān)系安排，不同級(jí)次的政府間財(cái)政關(guān)系安排。 分權(quán)程度不足常常導(dǎo)致委托—代理關(guān)系執(zhí)行不足。這種委托—代理關(guān)系的形成內(nèi)生于財(cái)政體制，但政府間契約關(guān)系供給不足阻障了分權(quán)關(guān)系的發(fā)展，委托—代理關(guān)系要解決三個(gè)分權(quán)的基本命題：道德風(fēng)險(xiǎn)(分稅制地方財(cái)政虛報(bào)基數(shù))和逆向選擇；激勵(lì)機(jī)制缺失(鞭打快牛)；以及信息對(duì)稱性。

10、 通過與其它一些國家和地區(qū)，如其它發(fā)展中國家、成熟市場經(jīng)濟(jì)國家、轉(zhuǎn)型國家的分權(quán)績效比較，論文也試圖給出一個(gè)對(duì)我國市場化改革以來分權(quán)績效的總體評(píng)價(jià)。 在考慮研究中國財(cái)政分權(quán)問題之前，研究方法和分析框架至關(guān)重要。財(cái)政學(xué)科與經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)科的關(guān)聯(lián)度都較大，單純從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)很難得出令人信服的結(jié)論。從兩個(gè)學(xué)科的結(jié)合點(diǎn)切入，尋求一個(gè)共識(shí)點(diǎn)顯得尤其重要。論文在結(jié)構(gòu)安排上考慮了這一點(diǎn)，論文將這種研究財(cái)政分權(quán)的五分法稱為BE-FOP。