官員政績考核指標化的困境與出路探析

1、官員政績考核指標化的困境與出路探析2013年01月25日10:43來源：《中共四川省委省級機關黨校學報》2012年5期作者：徐志國字號打印糾錯分享推薦瀏覽量168內(nèi)容提要內(nèi)容提要:在當前我國的壓力型體制下，上級政府主要通過各種指標來激勵與約束下級政府官員。人們似乎普遍樂觀地認為，通過設計更為合理的官員政績考核體系，就可以實現(xiàn)公共服務型政府的目標，適應黨的科學發(fā)展觀政策的要求。理論與經(jīng)驗研究表明，無論對其指標設計進行怎樣的改革和完善，這種

2、自上而下的官員考核方式都會有著內(nèi)在的無法克服的缺陷，甚至出現(xiàn)政績造假等消極后果。為走出這一困境，官員的激勵與考核必須引入“民主”等非指標化的制度加以配合。即增進地方民眾對于地方官員的約束力，促使地方官員以“民意”為施政方向，從而構建自上而下與自下而上相均衡的激勵與約束體系，真正實現(xiàn)官員治理的科學化。關鍵詞:官員政績考核GDP指標幸福指標民主在當前我國政府體制下，官員政績考核體系在改革開放以來的經(jīng)濟發(fā)展中具有非常重要的地位。上級政府主要是

3、通過政績考核指標的方式激勵與約束下級政府官員的行為。為適應經(jīng)濟發(fā)展方式的轉型，學術界大量的文獻都在探索官員績效考核指標的科學設計問題。人們似乎普遍帶有一種樂觀情緒，認為通過設計更為合理的官員政績考核體系，就可以促進各級政府官員更好地為社會經(jīng)濟發(fā)展服務。當前，“指標考核”的重新設計和定位成為遍布中國各地區(qū)、各級政府的一種十分獨特的政治現(xiàn)象。本文對上述觀點提出質(zhì)疑，官員績效考核指標化制度只是激勵與約束政府官員行為的一種方式，其內(nèi)在的缺陷是無

4、法通過“內(nèi)在完善”克服的。我們必須另辟路徑，引入“民主”等非指標化的官員激勵與約束機制，才能真正地促使各級政府官員更有動力為市場經(jīng)濟與公民社會服務，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。一、官員政績考核指標化的發(fā)展歷程：從“GDP指標”到“幸福指標”觀察當前中國政府的各級組織，我們可以發(fā)現(xiàn)，黨和中央政府對省級政府及中央各部委，省級政府對地級市政府，地級市政府對區(qū)、縣級政府，區(qū)、縣級政府對街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級基層政府以及政府對各公務人員都普遍實行數(shù)量化的管理方

5、式。其實，我國的官員政績考核的指標化管理并非僅是對于政府機構內(nèi)部，在幾乎所有的由黨和政府直接管理的“類政府”國有單位，比如對于高等學校、醫(yī)院、國有企業(yè)等，也同樣實行指標管理的方式。我國的這種官員政績考核指標化制度與世界其他國家相比也十分獨特，幾乎沒有任何一個國家像中國這樣如此重視用各種“量化指標”來考核官員。指標化考核官員的制度在我國改革開放以來經(jīng)歷過兩個階段的發(fā)展。本世紀以前，主要采用以GDP為核心的數(shù)量指標對官員進行考核。這一指標最

6、早由美國政府提出，并于1993年被引入我國，成為地方官員考核的主導性指標?？己私Y果與官員的晉升存在著普遍的正相關關系，地方政府領導人也因此將GDP的增長放在了地方工作的重中之重。為了在同級官員的競爭中取得優(yōu)勢，地方官員開始像企業(yè)家一樣經(jīng)營所在區(qū)域的經(jīng)濟活動。實踐中，這種制度產(chǎn)生了十分強大的激勵效果，甚至構成了改革開放以來經(jīng)濟奇跡的主要原因。[1]不過，這種以GDP為中心的政績考核方式也產(chǎn)生了一些十分消極的后果，這表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展以粗放型為

7、主，地方政府重復建設以及惡性競爭等屢屢發(fā)生，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、階層之間方政府，上級政府和下級政府之間構成了一種委托代理關系。不過我國政府的這種委托代理關系與西方國家的“法治官僚制”并不完全相同，而是具有“行政發(fā)包制”的特點，即上級政府將相關權力和職責以“發(fā)包式”的方式發(fā)給下級政府，下級政府缺乏地方議會、司法及民眾的約束力，有著很大的自由裁量權。[4]從理論角度來說，這種體制下的指標化績效考核方式會存在以下一些難以克服的難題。第一，政府

8、的多任務性與“強激勵”的局限。根據(jù)西方經(jīng)濟學家杰恩特羅里(JeanTirole)的研究，指標管理在企業(yè)管理中十分有效，這是因為企業(yè)管理的目標十分明確，即其以單一的利潤指標為唯一標準。與企業(yè)相比，政府主要功能是為市場和社會提供公共服務，其具體職能包括提供普遍主義的法律規(guī)則、維護社會穩(wěn)定、提供公共產(chǎn)品、促進經(jīng)濟發(fā)展及滿足人們的多樣化需求等。這些目標是多樣的，內(nèi)部也常常相互沖突。[5]政府職能的這種多任務特征，使得指標化的政績考核方式會產(chǎn)生激

9、勵偏差，即政府官員會將注意力集中在那些“顯性的”、“易量化的”指標上，忽視那些不易進行評價的指標，雖然后者對于經(jīng)濟社會發(fā)展有著重要意義。為了避免政府的這種激勵偏差，西方學者認為官僚組織不應當采取“強激勵”，而應當采用“弱激勵”的組織設計方式。[6]韋伯在對官僚組織進行定義時指出，官員組織的成員應當是職業(yè)化的，將遵守規(guī)范、執(zhí)行命令作為其首要的行為規(guī)范。[7]韋伯的這一定義體現(xiàn)了“弱激勵”的組織設計要求，防止行政官員忽視公平、正義、穩(wěn)定等重

10、要但“不顯性的”政府職能。第二，難以精確量化的行政職能。政府作為一種公共組織，要為全社會提供公共產(chǎn)品，我們雖然可以借助于現(xiàn)代工具對政府的職責進行一定的量化分析，但是其主要職責在實踐中是很難精確量化的。即使理論上可行，也會面臨難以承受的高昂成本。因此，如果我們以完全量化的方式考核政府，必然會使得考核具有非常大的主觀性，有失公正。在當前我國各地方政府所進行的“幸福指標”設計中，公民的幸福滿意度等主觀指標一般占40％的權重。經(jīng)驗觀察表明，不同

11、國家、不同地區(qū)、不同年齡、不同職業(yè)、不同收入人群對幸福的理解和感受程度具有較大的差異。即使是相同的調(diào)查對象，在不同時期對幸福的價值判斷標準也在不斷變化。由于幸福感調(diào)查所選定的指標和所確定的指標權重的不同所帶來的調(diào)查結果的差異更是司空見慣。這種指標主觀性就為官員政績考核的任意性埋下了伏筆。第三，信息不對稱。壓力型體制的信息困境表現(xiàn)在兩個方面：一方面，地方政府官員無法獲得足夠的公共事務治理情況；另一方面，上級政府無法獲得下級政府的治理狀況信

12、息。在實踐中，下級政府官員為了完成上級的壓力指標，很可能利用信息不對稱的原理，進行各種造假行為以實現(xiàn)任務“達標”。而且，中國地方政府組織上、下級之間具有“政績共同體”特征，為了完成上級政府的任務，上、下級政府常?！肮仓\”應付上級的檢查以及社會力量的挑戰(zhàn)。[8]第四，中國的官僚行政組織具有規(guī)則“軟約束”的特點。我國的政府體制是高度集權制的，地方政府在轄區(qū)內(nèi)有著巨大的影響力，幾乎不受媒體、司法及人大的制約，這會使得地方政府為了實現(xiàn)其目標而采

13、取“機會主義”行為。實踐中，地方政府可以運用其能力對統(tǒng)計部門施加壓力，從而迫使其迎合自己的意志。很多地方政府以創(chuàng)建幸福城市為目標，對企業(yè)等進行強制拆遷，又不給予足夠的補償，這使得政府的行為缺乏可預測性，傷害了政府公信力。這同時也會導致政府無法從市場退出，阻礙市民社會走向自治。第五，“一票否決制”指標的危害。國家為了約束地方政府不惜犧牲社會利益發(fā)展GDP的現(xiàn)象，先后提出了多種形式的官員政績考核“一票否決制”。這種做法雖然對于官員的行為有著