稅收行政自由裁量權(quán)濫用及其控制.pdf

1、“稅收權(quán)力制約”是稅收法治的核心價(jià)值。而在立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)這三個(gè)層面的權(quán)力制約中，因行政權(quán)具有運(yùn)用資源的最大力量，限制稅收行政權(quán)成為稅收權(quán)力制約的重點(diǎn)。緣于法律規(guī)則的局限性和“個(gè)體正義”、高效行政的吁求，自由裁量權(quán)廣泛存在并滲透于稅收行政過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。作為一種相對(duì)“自由”的權(quán)力，稅收行政自由裁量權(quán)又存在著難以駕馭和控制的特性，稍有不慎，就會(huì)滋生濫用現(xiàn)象，造成嚴(yán)重危害。故而，稅收行政權(quán)制約的精髓在于對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)的控制。目前

2、，稅收行政自由裁量權(quán)的運(yùn)用難以令人滿(mǎn)意，居高不下的稅務(wù)行政訴訟敗率直觀地說(shuō)明了這一點(diǎn)，如何解決這個(gè)難題，眾說(shuō)不一。本文試圖通過(guò)對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)涵義、存在基礎(chǔ)、主要表現(xiàn)及原因的分析，明確行使稅收行政自由裁量權(quán)的基本目標(biāo)，提煉出行使稅收行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的原則，并結(jié)合實(shí)際，從立法、行政、司法角度，提出控制稅收行政自由裁量權(quán)濫用的思路和措施，以期從根本上解決稅收行政自由裁量權(quán)濫用問(wèn)題。文中，強(qiáng)調(diào)要在行政自由裁量權(quán)行使的過(guò)程中尋找法律控制

3、的基點(diǎn)，提出了程序控權(quán)、建立規(guī)定裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部行政規(guī)則、建立稅務(wù)先例制度和重組征管流程、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控等。 全文共分為三個(gè)部分：第一部分——稅收行政自由裁量權(quán)的一般理論 該部分主要通過(guò)對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)的涵義、存在基礎(chǔ)、表現(xiàn)及形式的分析，明確行使稅收行政自由裁量權(quán)的基本目標(biāo)，提煉出行使稅收行政自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的原則。 本部分從對(duì)行政自由裁量權(quán)定義和特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)入手，將稅收行政自由裁量權(quán)定義為：稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在稅

4、收法律、法規(guī)明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌，自主選擇而以適當(dāng)和公正的方式作出一定行政決定的權(quán)力。它是稅收立法機(jī)關(guān)賦予稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在稅務(wù)執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)涉稅未明確事宜或有一定認(rèn)定梯度的法律條文的解釋、運(yùn)用和執(zhí)行，具有一定的自由裁定權(quán)力；稅收行政自由裁量權(quán)還包括稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員有權(quán)參與稅收立法和按照稅收立法思想及具體情況作出稅務(wù)征管裁定。在對(duì)稅收行政裁量權(quán)的理解層次上，提出法律規(guī)則并不能消滅自由裁量。 稅收

5、行政自由裁量權(quán)的廣泛存在緣于法律規(guī)則的局限性和“個(gè)體正義”、高效行政的吁求，其在稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)中的表現(xiàn)也是形式多樣(既有程序上、亦有實(shí)體上的)。本部分通過(guò)對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)存在基礎(chǔ)和表現(xiàn)形式的分析，明確其行使目標(biāo)是：符合立法宗旨或目的；應(yīng)有合理解釋?zhuān)还健?并非所有已經(jīng)存在的自由裁量權(quán)都是合理的，需要從各種自由裁量因素中“提煉”出應(yīng)遵循的原則，以確定合理的自由裁量空間。本部分提出了四個(gè)原則：合法性原則、合理性原則、比例原則、正當(dāng)

6、法律程序原則，其中，因合理性涉及更深層次的合法與否問(wèn)題，本文將合理性原則作為了核心原則。 第二部分——稅收行政自由裁量權(quán)濫用該部分 主要分析了稅收行政自由裁量權(quán)濫用的涵義、表現(xiàn)、原因及危害。 任何一項(xiàng)權(quán)力都具有腐蝕性，總是趨于濫用，而自由裁量權(quán)的靈活性又決定了它更易于被濫用。稅收行政自由裁量權(quán)的濫用一方面成為權(quán)力尋租和行政腐敗的工具；另一方面，相對(duì)人的合法權(quán)益得不到有效的關(guān)照，更重要的是，削弱了稅收經(jīng)濟(jì)杠桿的調(diào)節(jié)

7、作用。故探討稅收行政自由裁量權(quán)濫用有著非常現(xiàn)實(shí)的意義。 本部分對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)濫用的涵義采用了狹義的解釋?zhuān)词侵付悇?wù)機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，違背法律授予該權(quán)力的目的作出行政行為或者在法律、法規(guī)規(guī)定的行使權(quán)力的一定幅度、范圍內(nèi)不合理行使權(quán)力，主要表現(xiàn)為畸輕畸重。稅收行政自由裁量權(quán)可以分為客觀和主觀兩個(gè)層次，以及實(shí)體上濫用和程序上濫用兩種情況。 在對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)濫用的主要表現(xiàn)進(jìn)行分析的同時(shí)，提出了兩個(gè)

8、容易被忽視的濫用問(wèn)題：一是有時(shí)候，立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)可能基于某些不能得到正當(dāng)化的目的而對(duì)自由裁量權(quán)之范圍作出過(guò)于狹窄的界定，此時(shí)，正義就可能因?yàn)槿狈Ρ匾摹皞€(gè)別化”而被扭曲；二是自由裁量權(quán)的上收，演變?yōu)闄?quán)力的轉(zhuǎn)移或執(zhí)法權(quán)的重新分配，如何對(duì)稅務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部行使自由裁量權(quán)實(shí)行有效的監(jiān)督，已成為規(guī)范稅務(wù)執(zhí)法行為的又一新的課題。 本部分將稅收行政自由裁量權(quán)濫用的原因歸結(jié)為：信息不對(duì)稱(chēng)；稅務(wù)人員經(jīng)濟(jì)人假設(shè)；稅務(wù)行政自由裁量權(quán)自身屬性；我國(guó)現(xiàn)行

9、稅收法律體系存在缺陷與不足；以及稅務(wù)行政自由裁量權(quán)運(yùn)行控制的制度缺失。 第三部分——稅收行政自由裁量權(quán)濫用的控制該部分從立法、行政、司法角度，提出控制稅收行政自由裁量權(quán)濫用的思路和措施，對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)的創(chuàng)設(shè)、運(yùn)行、校正和補(bǔ)救的全過(guò)程進(jìn)行控制。在對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)濫用的立法控制上，提出：一、盡可能將立法意圖和目的成文化、明確化。作為控制自由裁量權(quán)第一環(huán)節(jié)的立法，必須盡可能地將行政自由裁量的成分降低到最低程度，盡量避免授予稅

10、務(wù)機(jī)關(guān)以完全的、沒(méi)有任何限制的自由裁量權(quán)；二、加強(qiáng)立法解釋。在稅收行政領(lǐng)域，擁有法定解釋權(quán)的行政主體在稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)級(jí)別高數(shù)量少，而未擁有法定解釋權(quán)的部門(mén)不僅數(shù)量多而且大多在執(zhí)法一線。因此，需要稅務(wù)行政主體按照相對(duì)人不同行為性質(zhì)、嚴(yán)重程度、危害后果劃分不同檔次的處罰標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行相應(yīng)的工作解釋?zhuān)蝗⒃诙愂樟⒎ㄉ厦鞔_控制原則?？梢钥紤]移植西方行政法治國(guó)家經(jīng)多年實(shí)踐證明行之有效的控權(quán)原則，如英國(guó)的行政合理性原則和德國(guó)的比例原則。 在對(duì)稅收行

11、政自由裁量權(quán)濫用的行政控制上，提出：一、建立規(guī)定裁量基準(zhǔn)的內(nèi)部行政規(guī)則，達(dá)到“裁判自律”。由于行政機(jī)關(guān)有大量的行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其有可能進(jìn)一步“提煉”出具有實(shí)際操作性、更細(xì)致深入、更明確的裁量標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而對(duì)行政執(zhí)法中的裁量行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的層級(jí)控制，確保裁量行為的統(tǒng)一性和平等性。“裁判自律”要求稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員在執(zhí)行稅法過(guò)程中不僅要受法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的約束，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)受自己制作的稅務(wù)處理決定和稅務(wù)處罰決定的約束；二、建立稅務(wù)先

12、例制度。當(dāng)某種超出現(xiàn)存的所有法律規(guī)則和原則射程之外的事實(shí)或情形出現(xiàn)時(shí)，可考慮由稅務(wù)機(jī)關(guān)在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)并制作、公布一些裁量行政行為的典型案例，來(lái)指導(dǎo)和規(guī)范裁量行政行為。本部分重點(diǎn)對(duì)建立稅務(wù)先例制度的現(xiàn)實(shí)意義、基礎(chǔ)、應(yīng)遵循的原則、確立主體以及類(lèi)型、適用進(jìn)行了詳細(xì)的分析，以期借鑒判例法的合理內(nèi)核，解決裁量權(quán)濫用問(wèn)題；三、建立以稅務(wù)行政行為說(shuō)明合理性理由為核心的理性的行政程序制度，實(shí)現(xiàn)“程序控權(quán)”。相對(duì)于實(shí)體公正的相對(duì)性而言，程序公正是絕對(duì)的，并

13、且只有以公正的程序?yàn)楹蠖?，?shí)體公正才有保障。本文著重探討了程序機(jī)制的重要性及其界定，并對(duì)說(shuō)明合理性理由制度給予了高度肯定；四、運(yùn)用信息化技術(shù)，重組征管流程，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)控。依照稅收征管專(zhuān)業(yè)化的要求，在信息化支持下，按照優(yōu)化、簡(jiǎn)化征管業(yè)務(wù)流程的要求，將行政執(zhí)法的各個(gè)工作環(huán)節(jié)進(jìn)行分解，防止稅收自由裁量權(quán)的濫用；五、改進(jìn)稅務(wù)行政復(fù)議制度。1.擴(kuò)大稅務(wù)行政復(fù)議審查范圍。因?yàn)槌橄笮姓袨榈钠毡檫m用性，其產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。一旦違法，將會(huì)

14、給眾多人造成損失。我國(guó)應(yīng)將其全部納入稅務(wù)行政復(fù)議的審查范圍，且已具備相應(yīng)可能性；2.取消對(duì)納稅復(fù)議前置條件的限制。否則會(huì)影響納稅人的法律救濟(jì)權(quán)利，不但不符合憲法規(guī)定的平等原則，而且與法律設(shè)置行政救濟(jì)的目的也是背道而馳的；3.成立專(zhuān)門(mén)獨(dú)立的行政復(fù)議仲裁機(jī)構(gòu)，以解決復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏中立性，自己執(zhí)法自行裁判的問(wèn)題；4.充分發(fā)揮社會(huì)中介機(jī)構(gòu)在稅務(wù)裁量行政行為的行政復(fù)議中的作用，改變相對(duì)人在信息和力量等方面的弱勢(shì)地位；六、加強(qiáng)執(zhí)法人員培訓(xùn)及道德律化。

15、特別指出，要發(fā)揮非正式制度在自律、內(nèi)省、內(nèi)控等方面的優(yōu)勢(shì)，以有效防范自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使；七、繼續(xù)深化分稅制、稅收管理體制改革，減少稅務(wù)部門(mén)受地方政府干預(yù)造成的自由裁量濫用。 在對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)濫用的司法控制上，提出：一方面，對(duì)于稅務(wù)行政裁量行為的司法審查的著力點(diǎn)在于通過(guò)案件審理，明確濫用自由裁量權(quán)的司法審查標(biāo)準(zhǔn)，給稅務(wù)行政機(jī)關(guān)以外部強(qiáng)制和壓力；另一方而，在行政法領(lǐng)域引進(jìn)判例法制度，以增強(qiáng)對(duì)稅務(wù)行政裁量行為司法審查的準(zhǔn)確性、

16、一致性和效率。 縱觀全文，本文在以下幾方面有所創(chuàng)新：1.從行政自由裁量權(quán)的定義和特點(diǎn)，來(lái)推導(dǎo)出稅收行政自由裁量權(quán)的涵義和理解層次。通過(guò)對(duì)法治與自由裁量的關(guān)系的分析，揭示了法治社會(huì)中，緣于法律規(guī)則的局限性和“個(gè)體正義”、高效行政的吁求，自由裁量存在的必然性和現(xiàn)實(shí)性，提出“法律規(guī)則并不能消滅自由裁量”。 2.將抽象行政行為納入自由裁量考查范圍。指出，稅收行政自由裁量權(quán)還應(yīng)該包括稅務(wù)機(jī)關(guān)和稅務(wù)人員有權(quán)參與稅收立法和按照稅收立法

17、思想及具體情況作出稅務(wù)征管裁定。為加強(qiáng)對(duì)稅務(wù)行政自由裁量權(quán)濫用的控制，應(yīng)將抽象行政行為納入行政復(fù)議的審查范圍。 3.在對(duì)稅收行政自由裁量權(quán)濫用的主要表現(xiàn)進(jìn)行分析的同時(shí)，提出了兩個(gè)容易被忽視的濫用問(wèn)題：一是立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)可能基于某些不能得到正當(dāng)化的目的而對(duì)自由裁量權(quán)之范圍作出過(guò)于狹窄的界定(正義因?yàn)槿狈Ρ匾摹皞€(gè)別化”而被扭曲)；二是自由裁量權(quán)的上收，演變?yōu)闄?quán)力的轉(zhuǎn)移或執(zhí)法權(quán)的重新分配，如何對(duì)稅務(wù)領(lǐng)導(dǎo)干部行使自由裁量權(quán)實(shí)行有效