中國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置問題探析

1、1中國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置問題探析中國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置問題探析吳麗麗1徐充2(吉林大學(xué)馬克思主義學(xué)院長春130032)【摘要【摘要】中國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡嚴(yán)重制約著農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)，且日益引起農(nóng)村居民的普遍關(guān)注和不滿。在城鄉(xiāng)公共資源的配置過程中，由于受城鄉(xiāng)二元社會管理制度、官本位思想、行政問責(zé)制不規(guī)范、居民利益表達(dá)渠道不暢等因素的影響，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民在享用基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等方面存在極大差距。

2、城鄉(xiāng)公共資源配置失衡，不僅違背了社會公平的價值理念，而且使城鄉(xiāng)之間矛盾進(jìn)一步加劇。實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置迫在眉睫。實現(xiàn)中國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置主要從四個方面進(jìn)行：建立城鄉(xiāng)一體化的社會管理制度、建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的民主表達(dá)機(jī)制、在公共資源配置中樹立以民為本的觀念、在城鄉(xiāng)公共資源配置中推進(jìn)行政問責(zé)的規(guī)范化。【關(guān)鍵詞【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)；公共資源；均衡配置近年來，中國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的狀況越來越突出，城鎮(zhèn)的醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)、社會保障建設(shè)、基

3、礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基礎(chǔ)教育建設(shè)等明顯優(yōu)于農(nóng)村，農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到有效保障。長此以往，必將影響社會的安全穩(wěn)定運(yùn)行，不利于社會的和諧發(fā)展。政府應(yīng)從頂層設(shè)計的角度，強(qiáng)化公共資源的調(diào)配力度，加大對農(nóng)村公共資源的建設(shè)水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體的公共資源配置制度安排，使廣大農(nóng)民也能平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共享現(xiàn)代化成果。一、城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的內(nèi)涵一、城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的內(nèi)涵“均衡”，在博弈論中，是指博弈達(dá)到的一種穩(wěn)定狀態(tài)，沒有一方愿意單獨改變戰(zhàn)略。在法

4、學(xué)中，均衡一般是指一個國家的社會公民基本權(quán)利的普遍化和平等化。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，均衡有兩種解釋，一種是變量均衡，即被視為某種產(chǎn)品或要素的供給量與需求量的均等；另一種是行為均衡，是被視為決定供給量與需求量的主體不能改變自己與他人行為時達(dá)到的均勢狀態(tài)。本文研究的“均衡”是城、鄉(xiāng)之間公共資源配置的均衡，很顯然，在這里，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“均衡”不能很好的說明這一問題。本文的“均衡”更多強(qiáng)調(diào)的是法學(xué)意義上和物理學(xué)意義上的均衡，即一方面強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)居民享受公共

5、資源的普遍化和平等化，另一方面又強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)公共資源配置的“勢均力敵”狀態(tài)。本文中的“均衡”絕不意味著平均分配，而是指的一種動態(tài)的、發(fā)展的均衡，不同歷史時期的均衡要求也不相同，是通過合理的配置有限的資源，使城鄉(xiāng)居民享有的公共資源在數(shù)量和質(zhì)量上大致均等的一種均衡狀態(tài)。本文把公共資源均衡配置界定為，以社會公正為原則，基于城鄉(xiāng)一體化、和諧化發(fā)展理念，對公共資源實行的城鄉(xiāng)之間相對均衡的資源配置模式。城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的實質(zhì)是消除城鄉(xiāng)之間公共資源配

6、置的差異性，將醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共資源適當(dāng)向農(nóng)村傾斜，不斷提高農(nóng)村公共資源配置水平，使農(nóng)村公共資源配置與城市公共資源配置達(dá)到一個相對均衡的狀態(tài)，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)公共資源均衡配置不是相互博弈，相互制約，而是協(xié)調(diào)發(fā)展，是逐漸加大對農(nóng)村公共資源的建設(shè)，逐漸提高農(nóng)村社會、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展的基礎(chǔ)，并不是為了農(nóng)村的發(fā)展而去遏制城市公共資源的建設(shè)，是扶弱促強(qiáng)、共同發(fā)展。在進(jìn)行城鄉(xiāng)公共資源均衡配置制度安排時，需從頂層設(shè)計視角，將城市和

7、農(nóng)村作為一個整體來考量，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理配置公共資源，改變過去“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的局面，徹底改變中國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡局面。二、中國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡現(xiàn)狀二、中國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡現(xiàn)狀改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會獲得較大發(fā)展，但由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，在公共資源的配置上中國一直實行城鄉(xiāng)分割的“雙軌制”資源配置模式，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重失衡。中國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡主要表現(xiàn)在以下幾個方面。1、在基礎(chǔ)設(shè)施方面。我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施配置

8、嚴(yán)重失衡，首先，與城市的交通基礎(chǔ)設(shè)施相比，農(nóng)村的交通基礎(chǔ)設(shè)施明顯落后。城市擁有四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，而“農(nóng)村還有近萬個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，30萬個行政村未通水泥或瀝青路，其中70個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、近4萬個行政村不通公路?！盵1]其次，城市工業(yè)廢水、廢氣的大量排放，致使江河、草原、林地等生產(chǎn)生活環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，國家在治理環(huán)境時，把更多的資金放33、“官本位”觀念嚴(yán)重“所謂官本位觀念，簡而言之，就是把是否為官、官職大小、官階高低作為衡量個人社會地位高低、個人社會價

9、值大小首要標(biāo)準(zhǔn)的一種價值觀念。”[8]改革開放以來，我國政府開展了以經(jīng)濟(jì)增長為重點考察指標(biāo)的官員提拔制度，在公共資源的配置上向城市傾斜的政策，認(rèn)為這樣更能促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，能更好的凸顯地方官員的政績。“盡管我們無法直接觀察到政府對各級官員的考核依據(jù)和提拔機(jī)制，但已有實證研究驗證了轄區(qū)GDP增長率等可度量的經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)、官員個人特征等因素對官員任命和晉升具有顯著影響”。[9]因此，在公共資源的配置過程中，首先，考慮如何獲得地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長來獲

10、得上級政府的好評。投資城市更容易產(chǎn)生“政績”，公共資源配置會形成城市偏好。其次，我國精英群體多集中在城市居住，他們在公共資源的配置中更容易對政府的決策和官員行為產(chǎn)生影響。因此，地方官員在公共資源的配置過程中，更愿意選擇重城市輕農(nóng)村的戰(zhàn)略。4、行政問責(zé)制不規(guī)范“行政問責(zé)制度是指政府及政府機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人在其工作或職務(wù)范圍內(nèi)因故意或過失而沒有履行或沒有正確履行法定職責(zé)，導(dǎo)致行政效率低下，影響正常行政秩序，損害行政相對人的合法權(quán)益，給政府部門造成

11、不良影響，政府內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追查的制度。”[10]責(zé)任意識是人們行為的先導(dǎo)，公共資源配置作為政府的基本行為猶如人的行為一樣要強(qiáng)化其責(zé)任意識。由于我國行政問責(zé)制度還不規(guī)范，沒有形成一套完整可行的系統(tǒng)體系。導(dǎo)致公共資源配置過程出現(xiàn)失誤后問責(zé)力度不夠。在公共資源的配置中官員犯錯的成本太低，即使出現(xiàn)較大的不公平，也不會受到嚴(yán)厲的懲罰，直接影響公共資源配置的均衡性，嚴(yán)重地?fù)p害了政府的公信力。在公共資源的配置過程中行政問責(zé)的實踐更多地傾向于“權(quán)

12、力問責(zé)”，往往在公共資源配置中發(fā)生大的公共事件或群體事件后，有中央政府或更高一級的政府組織調(diào)查有關(guān)責(zé)任人。這種問責(zé)形式缺乏制度的約束力，帶有很強(qiáng)的臨時性和不穩(wěn)定性。四、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的思路設(shè)計四、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的思路設(shè)計城鄉(xiāng)公共資源失衡配置，不僅違背了社會公平的價值理念，而且使城鄉(xiāng)之間矛盾進(jìn)一步加劇。因此，應(yīng)通過建立城鄉(xiāng)一體化的社會管理制度、完善的城鄉(xiāng)居民利益表達(dá)機(jī)制等途徑，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置，具體思路主要包

13、括一下幾個方面。1、建立城鄉(xiāng)一體化的社會管理制度“打破“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”，使農(nóng)村居民在各個方面都能夠享受到城市居民同等的待遇，開始受到越來越多的關(guān)注?！盵11]要實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置，主要從一下幾個方面著手。首先，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，樹立科學(xué)的發(fā)展觀。針對我國存在的“城鄉(xiāng)分治”的二元社會管理制度問題應(yīng)樹立兩方面的政策觀念:一是正視“城鄉(xiāng)分治”的二元社會管理制度的長期性和復(fù)雜性防止將這種特殊的社會管理制度簡單化和泛道德化。二是注重城鄉(xiāng)發(fā)展的協(xié)

14、調(diào)問題。必須將城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)一起來，決不能重演顧此失彼的悲劇。其次，逐步取消戶籍制度與公共資源享用之間的聯(lián)系。逐步取消戶籍身份在公共資源享用上的特權(quán)，還原戶籍制度人口登記的本來職能。最后，建立城鄉(xiāng)一體化的公共資源配置制度。我國城鄉(xiāng)公共資源的二元供給制度違背了公共資源全民共享的原則，不利于城鄉(xiāng)一體化的實現(xiàn)。因此，政府應(yīng)從根本上改變城鄉(xiāng)公共資源配置的二元體制，逐步將二元體制消化為一元體制，徹底改變城鄉(xiāng)公共資源配置不合理的局面，建立城鄉(xiāng)一體化的公

15、共資源配置制度。2、建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的民主表達(dá)機(jī)制“任何公民進(jìn)行利益表達(dá)所需要的各種權(quán)利，應(yīng)得到制度化和法律保障?！盵12]因此，應(yīng)建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置中的民主表達(dá)機(jī)制。首先，完善制度化的農(nóng)村居民利益表達(dá)機(jī)制。只有通過明晰的頂層設(shè)計和制度安排，農(nóng)村居民在城鄉(xiāng)公共資源配置中的利益表達(dá)權(quán)利才能得到有效保障。要完善人民代表大會制度、信訪工作制度、司法制度、政治協(xié)商制度等，為農(nóng)民在公共資源均衡配置中的民主表達(dá)建立制度保障。其次，提高