中國城市軌道交通市場化改革與規(guī)制研究.pdf

1、城市軌道交通的準(zhǔn)公共物品性決定了其無法直接依靠純粹的市場競爭機(jī)制獲得私人資本的投入。市場失靈是政府介入城市軌道交通行業(yè)最直接的原因。在全世界范圍內(nèi)，城市軌道交通都是一個(gè)政府部門歷來卷入很深的行業(yè)，城市軌道交通項(xiàng)目，在許多國家中都曾吸收了大份額的公共資本投資。但是政府提供城市軌道交通產(chǎn)品在經(jīng)歷了擴(kuò)張性財(cái)政政策帶來的一個(gè)時(shí)期的繁榮之后，制度安排的效用遞減和傳統(tǒng)規(guī)制體制內(nèi)在的各種弊病，使得政府很難經(jīng)濟(jì)、有效地提供這一產(chǎn)品。這一方面是由于城市軌

2、道交通企業(yè)經(jīng)常性的低效運(yùn)營，并需要大量的政府補(bǔ)貼所致；另一方面，出于公益性考慮，政府通常對城市軌道交通票價(jià)實(shí)施相當(dāng)嚴(yán)格的規(guī)制。大多數(shù)國家或多或少都存在城市軌道交通產(chǎn)品供應(yīng)不足、設(shè)備陳舊、物品落后以及財(cái)政負(fù)擔(dān)過重等問題。為了滿足城市軌道交通發(fā)展的需要，必須對現(xiàn)有體制進(jìn)行市場化改革。 城市軌道交通市場化改革主要包括以下幾方面內(nèi)容：(1)改革預(yù)期達(dá)到的目標(biāo)；(2)行業(yè)目標(biāo)的重新定位，市場競爭主體的確立，包括投資主體、融資主體、經(jīng)營主體

3、等；(3)在城市軌道交通各個(gè)環(huán)節(jié)，政府和市場各自應(yīng)該起到怎樣的作用，在哪些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，政府因素應(yīng)逐漸縮減甚至退出，由市場競爭的力量配置資源，哪些領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，應(yīng)保持政府的主導(dǎo)作用；(4)改革以后政府的職能、激勵(lì)性規(guī)制的重建等。文中對城市軌道交通的市場化改革研究是按以下邏輯展開的： 1.投融資模式市場化改革——政府投資不足引致城市軌道交通市場化改革。盡管政府投資不足并不是城市軌道交通發(fā)展所面臨的唯一問題，甚至不是根本性的問題，但它往

4、往是城市軌道交通中一系列矛盾的集中體現(xiàn)，成為城市軌道交通發(fā)展的“瓶頸”因素，因而常常是最受注目的焦點(diǎn)問題。也正是基于這一點(diǎn)，投融資問題經(jīng)常成為各國對城市軌道交通進(jìn)行改革的最初動(dòng)因和出發(fā)點(diǎn)。城市軌道交通屬于準(zhǔn)公共物品。從理論上講，城市軌道交通產(chǎn)品既可以由政府直接提供，也可以由私人部門通過市場提供，還可以在政府給予補(bǔ)助的條件下，由私人部門通過市場提供。因此，在其投融資的問題上，理論上可供選擇的空間很大。論文在考察分析其他國家或地區(qū)城市軌道交

5、通投融資模式的基礎(chǔ)上，考慮到我國非國有經(jīng)濟(jì)自組織系統(tǒng)還比較薄弱，難以從整體上置換國有經(jīng)濟(jì)，以及城市軌道交通的準(zhǔn)公共物品屬性，論證了現(xiàn)階段城市軌道交通應(yīng)采取以政府為主導(dǎo)、以國有經(jīng)濟(jì)整合非國有經(jīng)濟(jì)的多元化投融資模式。在此基礎(chǔ)上借鑒其他基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的做法，提出了可供城市軌道交通選擇投融資方式。 2.經(jīng)營模式改革——城市軌道交通市場化的改革，城市軌道交通投融資方式的變革必將導(dǎo)致經(jīng)營模式的市場化改革，經(jīng)營模式的改革也是投融資改革目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的

6、保證。在多元化投資體制下，投資回報(bào)是爭取投資的重要因素。軌道交通項(xiàng)目引入非國有經(jīng)濟(jì)最大的障礙在于項(xiàng)目的外部性，項(xiàng)目的預(yù)期盈利能力無法保證社會資金的利潤要求。只有成功地打造出軌道交通項(xiàng)目的盈利模式，才有可能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司投資主體的多元化?？紤]到經(jīng)營目標(biāo)的動(dòng)態(tài)性、主體性和地域性，論文對城市軌道交通的經(jīng)營目標(biāo)進(jìn)行了重新定位，在社會總價(jià)值目標(biāo)框架下凸顯非國有經(jīng)濟(jì)的企業(yè)價(jià)值最大化目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，論證了我國城市軌道交通應(yīng)根據(jù)不同城市的秉賦條件，采取

7、政府扶持的私建私營、建運(yùn)合一模式或政府主導(dǎo)的公建私營、建運(yùn)分離模式。在經(jīng)營組織上，應(yīng)采取政府統(tǒng)一規(guī)劃下的競爭性縱向一體化模式。 3.城市軌道交通市場化改革后需要重建激勵(lì)相容規(guī)制體系從先行改革國家的政府規(guī)制實(shí)踐看，城市軌道交通行業(yè)實(shí)行市場化改革后，不但不能消除政府規(guī)制，而且在許多方面要加強(qiáng)政府規(guī)制。由于城市軌道行業(yè)的準(zhǔn)公共特性，市場化改革所導(dǎo)入的競爭并非簡單意義上的自由競爭，而必須是有限制的競爭，否則便會由于受規(guī)制的自然壟斷環(huán)節(jié)和