基于“國家治理論”的中國政府間財政分權(quán)研究.pdf

1、政府間財政分權(quán)關(guān)系作為一國財政體制中最為重要的組成部分，是中央和地方政府合理行使政府職能、確定財政支出方向、獲取財政收入的基本制度保障。從世界范圍內(nèi)來看，實行聯(lián)邦制和單一制財政體制的國家其政府間財政分權(quán)關(guān)系存在較大差別。但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各國政府間財政分權(quán)關(guān)系普遍呈現(xiàn)出分權(quán)化和多層級化的發(fā)展趨勢，政府間事權(quán)與稅收收入劃分是其分權(quán)化和多層級化特征的主要表現(xiàn)。
　　我國的政府間財政分權(quán)關(guān)系總體上經(jīng)歷了從計劃經(jīng)濟(jì)時期的隸屬型關(guān)系向社會

2、主義市場經(jīng)濟(jì)時期的契約型關(guān)系的轉(zhuǎn)變。但真正具備分權(quán)化和多層級化特征的政府間財政分權(quán)關(guān)系是在“分稅制”后才得以真正建立。雖然“分稅制”改革成功地建立起了適應(yīng)于市場經(jīng)濟(jì)體制的央地間支出責(zé)任和收入劃分準(zhǔn)則，并首次建立起了平衡政府間財力失衡的轉(zhuǎn)移支付制度，但“分稅制”的實質(zhì)和目標(biāo)并不是真正意義上的財政分權(quán)而是財政集權(quán)。
　　“分稅制”改革雖大幅提高了中央的“兩個比重”，但事權(quán)下沉卻同時引發(fā)了基層財政困難。在“逐級發(fā)包”的壓力型分權(quán)體制下，

3、出現(xiàn)了諸如地方財政競爭加劇、土地財政井噴、地方債務(wù)高企、地方預(yù)算約束軟化、地方官員腐敗等諸多地方行為異化亂象。加之國際經(jīng)濟(jì)形勢風(fēng)云詭異，后危機時代發(fā)達(dá)國家對發(fā)展中國家圍堵打壓之勢不斷強化，以公共財政論為指導(dǎo)的傳統(tǒng)政府間財政分權(quán)關(guān)系框架不能適應(yīng)越演越烈的國際競爭秩序。為此，新一輪的“分稅制“改革”被迫提上日程。要徹底變革分稅制改革以來的央地財政矛盾和財政調(diào)控能力弱化，就必須理順央地間利益關(guān)系，因此重新建立以國家治理為基礎(chǔ)的政府間財政分權(quán)關(guān)

4、系體系就成了問題的關(guān)鍵。論文全文就是以回答這個問題展開。
　　論文的主體部分主要可劃分為五個關(guān)鍵章節(jié):
　　在第二章中，論文回顧了分權(quán)趨勢下的政府間財政分權(quán)關(guān)系變遷的基礎(chǔ)理論，分別在經(jīng)典的公共產(chǎn)品論、公共選擇論、國家治理理論和財政分權(quán)理論的詳細(xì)梳理之上，厘定了當(dāng)代政府間財政分權(quán)關(guān)系的2+3結(jié)構(gòu)框架。分析了當(dāng)前國際上主要的聯(lián)邦制國家和單一制國家的政府間財政分權(quán)關(guān)系體系架構(gòu)，對其事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收收入劃分、轉(zhuǎn)移支付體系和政

5、府債務(wù)管理四個方面進(jìn)行了依次比較。
　　在第三章中，論文重點闡述了基于國家治理的政府間財政分權(quán)關(guān)系的基本框架和核心內(nèi)容。一是在充分分析計劃經(jīng)濟(jì)體系下隸屬型政府間財政分權(quán)關(guān)系和分稅制后垂直型政府間財政分權(quán)關(guān)系的局限和困境，認(rèn)為雖然分稅制改革重構(gòu)了政府間財力配置結(jié)構(gòu)，但分稅制后政府間財政分權(quán)關(guān)系調(diào)整的實質(zhì)不是劃分財權(quán)而僅僅是劃分財力。分稅制的運行的根本后果是稅收集權(quán)而非稅收分權(quán)，因此以公共財政論為指導(dǎo)建立的分稅制并不能適應(yīng)社會主義市場

6、經(jīng)濟(jì)體制和更加激烈的國際競爭。是故構(gòu)建國家治理為導(dǎo)向的政府間財政分權(quán)關(guān)系必要且急迫。二是較為系統(tǒng)論述了基于國家治理的政府間財政分權(quán)關(guān)系的總體框架和構(gòu)成內(nèi)容。認(rèn)為今后的政府間財政分權(quán)關(guān)系建構(gòu)的頂層設(shè)計是財政本質(zhì)的國家治理觀;構(gòu)建前提為政府職能分工論;三是辨析了新型政府間財政分權(quán)關(guān)系四維要素間的邏輯關(guān)系。強調(diào)從支出責(zé)任入手，匹配以法定的事權(quán)劃分，以事權(quán)為基準(zhǔn)輔之以相匹配的財力配置，而后逐步優(yōu)化財權(quán)劃分，促使財權(quán)與財力規(guī)模相適應(yīng)。四是提出了新

7、型政府間財政分權(quán)關(guān)系的三位一體央地共治表現(xiàn)形式，指出財權(quán)-事權(quán)-財力三維關(guān)系與央強地弱的嵌入邏輯是政府間財政分權(quán)關(guān)系運行的可靠保障。
　　在第四章中，論文根據(jù)前面章節(jié)界定的政府間財政分權(quán)關(guān)系運行機理及中國式財政分權(quán)的特殊性，重新構(gòu)建了以財力劃分為準(zhǔn)則的財政分權(quán)指標(biāo)，并以空間分析為視角，實證研究了國家治理論下中國省際分權(quán)的空間格局演化及影響因素，并從動態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合的角度，對財政分權(quán)本身是否具有明顯的空間溢出效應(yīng)和“路徑依賴”關(guān)系給

8、出實證支持。
　　在第五章中，論文重點借助前文構(gòu)建的幾類財政分權(quán)指標(biāo)通過門限面板模型實證估計了有利于經(jīng)濟(jì)增長的最優(yōu)財政分權(quán)水平，估計結(jié)果發(fā)現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)的自主型分權(quán)和綜合型已經(jīng)接近或達(dá)到最優(yōu)分權(quán)水平，而財力型分權(quán)不論是東部地區(qū)還是中西部地區(qū)多數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出最優(yōu)分權(quán)門限值，說明分權(quán)已經(jīng)落入不利于經(jīng)濟(jì)增長的負(fù)相關(guān)區(qū)間，并以此給出未來政策調(diào)整的客觀依據(jù)。
　　最后的第六章中，我們重點研討了新一輪分權(quán)改革的方向與重點，強調(diào)從國家治理的導(dǎo)向