重慶市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式比較研究.pdf

1、隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加速，城市二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展極大地拉動了地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，這樣城市發(fā)展的土地短缺問題隨之而來，并制約著地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，由于農(nóng)村人口的大量流出及農(nóng)村古老產(chǎn)業(yè)的衰敗，農(nóng)村的居民宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工廠用地、開發(fā)區(qū)域土地等建設(shè)用地大量閑置。據(jù)測算，我國的農(nóng)村建設(shè)用地總量達(dá)到城市建設(shè)用地的4.6倍。我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)上的極不平衡現(xiàn)象在客觀上就需要農(nóng)村建設(shè)用地通過流轉(zhuǎn)來提高土地資源配置效率并提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村建設(shè)用地流

2、轉(zhuǎn)實質(zhì)是土地這一生產(chǎn)要素在城市化進(jìn)程中參與資本、人口和技術(shù)等其他生產(chǎn)要素的重組與配置。對加快農(nóng)村工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、增加農(nóng)民收益、推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)有很好的積極促進(jìn)作用。成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌區(qū)是全國最大的一塊統(tǒng)籌實驗區(qū)，自然稟賦優(yōu)良，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，城鎮(zhèn)分布密集，然而作為我國西部的試驗區(qū)，成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革步伐才剛起步，在土地的流轉(zhuǎn)制度、執(zhí)行過程中還存在著諸多問題，特別是重慶市特殊的地票制度，對于農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度是一個極大的探索，對我國的

3、土地制度改革以及城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有及其重要的意義。
　　本文首先對我國農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)梳理，針對目前作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)——重慶市的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式進(jìn)行研究。對比分析增減掛鉤模式和地票模式，對其定義進(jìn)行解讀，然后通過實例從流轉(zhuǎn)模式執(zhí)行過程、執(zhí)行效果進(jìn)行全面的分析比較，具體為(1)流轉(zhuǎn)模式解讀與比較:從增減掛鉤模式和地票模式的運(yùn)行程序、定義和運(yùn)行模擬解讀兩種模式，進(jìn)而從運(yùn)行成本和增值收益分配兩方面比較二者的區(qū)別與聯(lián)系;

4、(2)流轉(zhuǎn)模式執(zhí)行過程比較:以增減掛鉤模式和地票模式執(zhí)行過程的差異為研究視角對其進(jìn)行比較研究，執(zhí)行過程分為指標(biāo)產(chǎn)生階段、指標(biāo)交易階段和指標(biāo)使用階段;(3)流轉(zhuǎn)模式執(zhí)行效果比較:以增減掛鉤模式和地票模式執(zhí)行績效的差異為研究視角對其進(jìn)行比較研究，主要從增值收益、實施效益、耕地保護(hù)績效和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌績效4點(diǎn)進(jìn)行對比分析?？陀^地反應(yīng)出各自的特點(diǎn)，從中找出兩種流轉(zhuǎn)模式之間的異同，為探討更為合理的建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式提供參考，對重慶市甚至是全國的農(nóng)村建設(shè)用

5、地流轉(zhuǎn)提供借鑒，以促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究的可持續(xù)發(fā)展，以期農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)研究成果能更好地為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展提供參考和借鑒。本文的主要結(jié)論有:
　　(1)增減掛鉤模式是地票模式的一種特殊形式
　　增減掛鉤與地票作為重慶市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的兩種模式，既有共性又有不同。地票模式將掛鉤指標(biāo)轉(zhuǎn)化為票據(jù)化，通過地票模式，土地從空間上不可轉(zhuǎn)移的實物形態(tài)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可交易的票據(jù)，使固定的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為可流動的資產(chǎn)。地票模式最重要的創(chuàng)新就是推出

6、農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)與城市建設(shè)用地指標(biāo)在重慶市遠(yuǎn)距離、大范圍來置換的指標(biāo)交易，而增減掛鉤模式的置換范圍限定在一個區(qū)縣內(nèi)，所以說，增減掛鉤是地票的一種特殊形式。
　　(2)對于耕地的保護(hù)，地票優(yōu)于增減掛鉤
　　從城鄉(xiāng)建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的順序上看，增減掛鉤模式是采取“先建后拆”的方式，地票模式是采取“先拆后建”的方式;從耕地的動態(tài)變化來看，增減掛鉤模式是采取“先占后補(bǔ)”的方式，地票模式是采取“先補(bǔ)后占”的方式。前者給耕地保護(hù)帶來了隱患，也

7、不可避免在實施中出現(xiàn)占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣的現(xiàn)象，甚至還可能出現(xiàn)補(bǔ)充耕地?zé)o期的現(xiàn)象。而后者則不然。因此，從耕地保護(hù)的效果上看，地票模式優(yōu)于增減掛鉤模式。
　　(3)對于解決城鄉(xiāng)用地矛盾，地票比增減掛鉤更有效
　　《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》實行增減掛鉤指標(biāo)“總量控制、封閉運(yùn)行”原則，增減掛鉤模式用地指標(biāo)置換限制于項目區(qū)范圍，不能突破。而重慶提出的地票模式是通過農(nóng)村土地交易所平臺，實現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地大范圍、遠(yuǎn)距離的交易置換

8、。邊遠(yuǎn)區(qū)縣的建設(shè)用地指標(biāo)也可以置換到重慶主城，用于重慶主城的城市建設(shè)，交易價格更高，從而也提升了偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價值，其落地范圍受限小、城市建設(shè)用地更集中、布局更優(yōu)化、對于解決城市建設(shè)用地緊張與耕地保護(hù)的矛盾更有效，一定程度上改變了農(nóng)村集體建沒用地只有被政府征用了之后，才能變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，進(jìn)入一級市場開發(fā)，農(nóng)民只能獲得有限補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，使擁有土地的農(nóng)民可以分享集體建設(shè)用地變?yōu)槌鞘薪]用地之后所帶來的升值利益和城市化所帶來的繁榮。因此地

9、票模式能夠更好的解決城鄉(xiāng)用地矛盾。
　　(4)地票有利于集約型城市化發(fā)展
　　按照市場機(jī)制基本原則，地票模式采用吸引稀缺性的生產(chǎn)要素（如土地）向城市中心聚集的方式，提升土地等資產(chǎn)的價值，在規(guī)?；母偁幹袃?yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，最終實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化布局的模式，從而避免了低成本的城市化發(fā)展模式和產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張模式。地票制度有效地解決了最嚴(yán)格的建設(shè)用地管理制度對于城市發(fā)展所帶來的限制，極大地緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊張的局面，使得地方政府可

10、以根據(jù)本地方的實際情況靈活安排城鎮(zhèn)建設(shè)用地，解決了城鎮(zhèn)發(fā)展所面臨的最大的瓶頸問題，使得有限的城鎮(zhèn)建設(shè)用地得到最高效地利用，取得最大的效益。
　　綜上所述，重慶市農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的兩種模式都能發(fā)揮一定的作用，增減掛鉤模式是地票模式的一種特殊形式，而地票模式在解決城鎮(zhèn)化和耕地保護(hù)這一對矛盾上具有極大的制度優(yōu)勢。從國家的角度來講，實現(xiàn)了耕地保護(hù)的目的;從地方政府的角度來講，實現(xiàn)了本地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目的;從農(nóng)民的角度來講，滿足了不同類型