我國地方政府土地財政行為分析.pdf

1、我國實行農村集體所有和國家所有的二元土地所有制?！锻恋毓芾矸ā泛汀蛾P于加強國有土地資產管理的通知》等相關法律和規(guī)章在實際上賦予了地方政府土地經(jīng)營的壟斷權。1994年分稅制改革后，地方政府相當比重的稅收收入被劃歸了中央政府卻承擔了更多的事權，一時間出現(xiàn)了巨大的財政缺口。在市場經(jīng)濟中，土地是關鍵性的稀缺資源，于是地方政府開始利用土地經(jīng)營和城市規(guī)劃的壟斷權抬高地價之后高價出讓，并通過土地抵押貸款等短期內獲取了巨大的資金，在填補了財政缺口的同時

2、也推動了經(jīng)濟的快速增長，由此形成了我國地方政府特有的財政體系——土地財政。
　　然而土地財政也帶來了房價高企、征地強拆等問題，并在2000年前后開始受到社會和學者的熱議。根據(jù)國家審計署數(shù)據(jù)，2008年至2013年地方政府土地出讓金達到約15萬億元，很多地區(qū)的土地財政占到了地方總財政收入中相當大的比例，甚至有的地區(qū)僅土地出讓金就超過了地方總財政收入的60％。地方政府對土地財政高度依賴的同時，是地方債務和房地產庫存高企，土地出讓金增長

3、乏力。據(jù)中國經(jīng)濟導報報道，截止2014年底，我國存量地方政府債務達15.4萬億元，占當年GDP的24.2％。根據(jù)穆迪的數(shù)據(jù)，2015年中國約有2.8萬億地方政府債務到期，光債務利息支出就占新增社會融資的一半，地方政府債務還本利息壓力巨大。另一方面，2015年1-2月全國土地購置面積和土地成交價款分別是2773萬平方米和699億元，雙雙同比下滑三成，且未來增長空間也不容樂觀。2015年底召開的中央財經(jīng)領導小組召開第十一次會議和中央城市工作

4、會議都重點強調了房地產去庫存的任務，說明房地產已經(jīng)積累了過多的庫存，開發(fā)商拿地的積極性預期不高。事實上，隨著土地管理的規(guī)范程度提高，土地財政的空間已被大大壓縮，土地相關收入在地方財政收入中所占的比重已從2011年起就開始出現(xiàn)下滑，土地財政已越來越難以維系。以上種種等都倒逼地方政府探索更加符合新常態(tài)可持續(xù)的財政模式，改變嚴重依賴土地的財政收入體系。
　　目前針對地方政府土地財政的論述非常豐富，在土地財政的形成和出路等方面，不同的學者

5、從多種角度對其進行了深入的分析并提出了多種的觀點和建議。然而多數(shù)研究只是針對土地財政的成因和利弊進行表面的、零散的分析，有失系統(tǒng)化。必須注意到，地方政府是社會主義市場經(jīng)濟中舉足輕重的微觀經(jīng)濟主體之一，通過對地方政府經(jīng)濟行為和我國制度環(huán)境的分析更能在制度和動機層面看清土地財政的形成原因，從而提出能解決根本問題的政策建議。本文從地方政府的微觀經(jīng)濟主體地位著眼，結合制度環(huán)境，以財政分權理論和公共財政理論為基礎，對地方政府經(jīng)濟行為、地方政府財政

6、行為進行系統(tǒng)分析，找出地方政府土地財政行為暴露出的地方政府職能缺位和過度擴張，財政體系和激勵約束體制缺陷，為土地財政尋求出路。
　　本文首先將在引言部分闡述本文的寫作背景是地方政府債務風險提升的同時房地產庫存高企、土地收入增長乏力，并對一些核心概念如地方政府職能、財政分權與地方政府經(jīng)濟行為、地方政府財政行為、地方政府土地財政等進行清晰的界定，引言的最后是目前關于地方政府土地財政行為的主要研究成果如土地財政的結構、形成、效應、出路的

7、文獻綜述，結論是目前學術界普遍認為1994年分稅制改革造成的地方政府巨大的財政缺口是土地財政的誘因，我國與土地管理相關的法律法規(guī)為地方政府壟斷土地經(jīng)營提供了制度基礎，而維GDP論的政績考核指標設計是地方政府土地財政行為的內在動機。在土地財政的出路方面，眾多學者很早就提出進一步完善分稅制改革、設計多元化的政績考核指標等方案，近年來開征物業(yè)稅的呼聲越來越高。
　　第二部分將對本文將使用的財政分權理論、公共財政理論、政府行為理論進行梳理

8、和總結。其中對后文起關鍵作用的理論包括地方政府作為地方社會管理者管理地方的職能和作為地方經(jīng)濟經(jīng)營者經(jīng)營地方的職能;預算硬約束、自由市場、制度保障是財政分權順利進行的三大因素;制度、利益團體、各微觀主體的博弈等對政府行為產生重大影響。
　　第三部分是我國地方政府土地財政的形成和現(xiàn)狀。該部分主要通過我國歷年土地出讓金金額及其占地方本級財政收入比重等、我國糧食對外依存度等數(shù)據(jù)和事實，對我國的財政分權、地方政府職能、地方財政制度、兩大目標

9、（就業(yè)和經(jīng)濟增長）約束下的地方政府土地財政制度、地方政府土地財政發(fā)展現(xiàn)狀進行梳理，最后對土地財政的促進作用和帶來的問題進行總結。本節(jié)將著重揭示地方政府對土地財政依賴過大;土地財政增長乏力;地方政府債務風險提升;高度依賴土地的財政模式面臨瓶頸的現(xiàn)狀，論證為土地財政尋求出路的緊迫性。
　　第四部分是我國地方政府土地財政行為內在機理和風險。本文以第二、第三部分的理論和現(xiàn)實為基礎，從我國財政分權制度、地方政府財政行為、地方政府土地財政的形

10、成及其風險等方面對地方政府土地財政行為的起因、動機、利弊進行系統(tǒng)的經(jīng)濟學分析。認為財政分權改革的不完善、我國官員激勵機制和兩大目標下的財政缺口是土地財政最重要的形成機理。我國的財政分權雖然成功調動了地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性，但由于沒有做到地方政府財權事權的匹配，也沒有有效的消除外部效應的措施，加上我國地方政府向下負責的約束機制缺失和嚴重偏向于GDP數(shù)據(jù)的激勵機制，造成地方政府犧牲民眾利益追求政府財政收入;犧牲長遠利益追求當前利益;犧

11、牲資源利用效率追求經(jīng)濟發(fā)展。在這種行為偏好下，土地作為城市化建設的稀缺資源的性質和法律法規(guī)賦予的地方政府城市規(guī)劃和土地經(jīng)營壟斷權，使土地財政成為地方政府彌補財政缺口和實現(xiàn)兩大目標的現(xiàn)實選擇。
　　最后，第五部分將就土地財政的問題從地方政府職能定位、中央和地方的財權事權分配、地方政府激勵機制、土地產權等四方面提出政策建議:一是要在制度上明確地方政府在土地經(jīng)營中的職能定位。具體措施包括將土地經(jīng)營權從目前地方政府權利中剝離，同時構建和完

12、善向下負責的地方政府約束機制。二是要探索更有效的中央和地方稅收分配機制。要按照事權要充分下放給地方政府，中央政府輔助解決外部性和協(xié)調規(guī)模效應的原則完善分權，在事權分配的基礎上合理確定財權，適當增加歸地方政府所有的共享稅比重，進行物業(yè)稅探索和試點，變土地財政為主的地方財政為物業(yè)稅、資源稅等為主的地方政府稅收格局，并加快地方政府發(fā)債的探索。三是要構建更加合理的地方政府激勵機制，增加環(huán)境、民生等硬性考核指標，提高地方政府保護環(huán)境，改善民生的內

13、在積極性。四是完善土地產權保護制度。主要在保障農村集體的土地所有權上發(fā)力，賦予集體土地和國有土地相同的地位，并將收益權和處置權等引入土地產權體系，構建土地所有者分享土地增值收益的機制。
　　本文的創(chuàng)新點主要在于突破了大多數(shù)文獻分析土地財政時僅僅停留在現(xiàn)象層面分析其利弊的局限，將土地財政作為地方政府經(jīng)濟行為，聯(lián)系我國地方政府所處的實際制度環(huán)境和財政約束分析土地財政形成的內在機理，從根本上找出土地財政暴露出的制度缺陷，進而為尋求土地財