地方政府土地財政風(fēng)險評估與防范研究.pdf

1、改革開放以來，得益于地方政府之間的競爭，我國經(jīng)濟發(fā)展保持了持續(xù)較快的增速。在此競爭制度下，地方政府紛紛利用手中的稀缺土地資源，選擇有利于快速增加自身財政收入總量、增加固定資產(chǎn)投資的策略性行為選擇——“土地財政”。分稅制改革的開展，導(dǎo)致地方政府財權(quán)與事權(quán)不對稱，進一步加深了地方財政收支對“賣地生財”路徑的依賴程度。眾所周知，人多地少是我國的基本國情。在18億畝耕保紅線硬約束下，作為土地財政模式的核心載體我國城鎮(zhèn)建設(shè)用地早已捉襟見肘。也就是

2、說，看似“簡單方便、快速高效”的土地財政模式，實際隱藏了巨大的風(fēng)險，不確定性明顯。包括財政風(fēng)險、金融風(fēng)險、社會風(fēng)險、政治腐敗風(fēng)險等等。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的大背景下，對土地財政風(fēng)險開展定量評估和防范治理是十分緊迫和有必要的。
　　本研究將風(fēng)險關(guān)注點落腳在土地財政模式的財政風(fēng)險上。按照“現(xiàn)狀分析——風(fēng)險評估——風(fēng)險預(yù)測——風(fēng)險防范”的邏輯分析框架，在對土地財政和土地財政風(fēng)險的概念內(nèi)涵分別進行闡釋和界定的基礎(chǔ)上，對土地財政現(xiàn)狀規(guī)模及結(jié)構(gòu)

3、的時空演變規(guī)律進行了深入分析和揭示。同時，在理論層面上構(gòu)建了風(fēng)險定量評估指標(biāo)體系，并開展了風(fēng)險評估實證研究。在此基礎(chǔ)上，進一步開展了風(fēng)險預(yù)測研究，以揭示未來風(fēng)險演變趨勢。最后，基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，創(chuàng)新土地管理的需要，落腳在土地財政風(fēng)險防范治理上。論文主要研究內(nèi)容有:
　　1.土地財政及其風(fēng)險內(nèi)涵探討與規(guī)模現(xiàn)狀分析
　　在回顧前人研究成果的基礎(chǔ)上，結(jié)合本研究的定位和需要，對土地財政內(nèi)涵進行探討分析。并借鑒財政風(fēng)險的概念定義，

4、從公共資源不確定的角度出發(fā)，對土地財政風(fēng)險的概念和內(nèi)涵進行深入探討和界定。在此基礎(chǔ)上，對土地財政現(xiàn)狀規(guī)模進行測算，并對其規(guī)模及結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出的時空演變特點及差異進行分析。
　　2.地方政府土地財政風(fēng)險定量評估研究
　　結(jié)合土地財政風(fēng)險內(nèi)涵探討和概念界定，基于土地財政模式中收入流量不確定性和公共資源不確定性兩個維度從理論上構(gòu)建風(fēng)險評估指標(biāo)體系以實現(xiàn)定量化分析和比較研究的目的。再利用全國層面和省級層面數(shù)據(jù)開展風(fēng)險評估的實證研究，并對

5、風(fēng)險評價結(jié)果進行相應(yīng)的分析和等級劃分。
　　3.地方政府土地財政風(fēng)險預(yù)測研究
　　在前文風(fēng)險定量評估研究的基礎(chǔ)上，對我國地方政府土地財政風(fēng)險進行預(yù)測研究，以揭示風(fēng)險演變趨勢，進一步闡明風(fēng)險治理的緊迫性。同時開展情景模擬研究，揭示地方政府土地財政及其風(fēng)險在不同情境下的變化情況，為下文的風(fēng)險防范治理提供支持和依據(jù)。具體模擬情景包括:模擬GDP增速調(diào)整、模擬房地產(chǎn)市場調(diào)控。
　　4.地方政府土地財政風(fēng)險防范治理研究
　

6、　首先，對我國地方政府土地財政的驅(qū)動機制和實現(xiàn)機制進行研究，探索土地財政形成過程中的驅(qū)動力和實現(xiàn)機制。再次，開展國際比較研究，分析國外地方政府財稅體制結(jié)構(gòu)，對比我國當(dāng)前地方政府財稅結(jié)構(gòu)，為風(fēng)險防范提供國際經(jīng)驗借鑒和參考。最后在現(xiàn)狀分析、風(fēng)險評價、風(fēng)險預(yù)測、驅(qū)動機制和實現(xiàn)能力分析、借鑒國際經(jīng)驗等的基礎(chǔ)上，基于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、創(chuàng)新土地管理的需要多角度有針對性地提出風(fēng)險防范治理對策。
　　研究結(jié)果表明:(1)在對土地財政規(guī)?，F(xiàn)狀的分析

7、中得出，地方政府土地財政規(guī)?？傮w呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，地方財政收入對土地財政的依賴程度存在一定的區(qū)域差異，東部高于中部，中部高于西部，且這種地區(qū)差異目前呈現(xiàn)不斷縮小的態(tài)勢，反映了地方政府在地方財政策略選擇上對土地財政的偏好是一致的。土地財政結(jié)構(gòu)由“土地出讓金和土地稅收并重”逐步向“以土地出讓金為主”演變，且東中西部之間的區(qū)域差異也在不斷縮小，說明了各地區(qū)地方政府對“賣地生財”路徑的依賴和偏好是一致的。(2)土地財政風(fēng)險定量評價的結(jié)果顯示

8、:全國層面上總體呈現(xiàn)出風(fēng)險不斷加深的態(tài)勢，且東部地區(qū)風(fēng)險高于中部，中部高于西部。區(qū)域?qū)用嫔掀骄?5％以上的省份處于較高風(fēng)險等級及以上。且風(fēng)險相對較高的區(qū)域主要集中分布在建設(shè)用地資源稟賦較小但城鎮(zhèn)建設(shè)用地過快擴張的地區(qū)，如東部沿海地區(qū)（江蘇、浙江、福建等）、中部的部分地區(qū)（安徽、湖北等）、西部的少數(shù)地區(qū)（四川和重慶）。(3)風(fēng)險預(yù)測結(jié)果表明:若不采取有效措施，那么在2011-2020年土地財政風(fēng)險程度將繼續(xù)不斷加深。情景模擬的結(jié)果則表明

9、:適當(dāng)調(diào)低GDP增速預(yù)期目標(biāo)和堅持強化落實房地產(chǎn)市場調(diào)控，有利于降低土地財政風(fēng)險程度。(4)進一步結(jié)合土地財政驅(qū)動機制和實現(xiàn)機制的分析，借鑒國外地方財稅體系結(jié)構(gòu)，本研究提出了如下的風(fēng)險防范治理對策:加強土地行政管理監(jiān)督，控制建設(shè)用地供應(yīng)節(jié)奏;變革土地財政形成機制，改善地方財政收入結(jié)構(gòu);完善土地市場結(jié)構(gòu)，改革土地征收制度;完善預(yù)算監(jiān)督機制，加強金融監(jiān)管力度;深化分稅制改革，實現(xiàn)地方財權(quán)與事權(quán)相匹配;完善行政績效考核標(biāo)準(zhǔn)，改革標(biāo)尺競爭體制。