我國(guó)食品安全公共治理的研究

1、<p>　　我國(guó)食品安全公共治理的研究</p><p>　　[摘 要]食品安全公共治理是我國(guó)解決食品安全問(wèn)題的根本出路，食品安全公共治理的主體除政府外包括公眾、非營(yíng)利組織、新聞媒體。我國(guó)目前食品安全監(jiān)管體制存在監(jiān)管部門(mén)分散，部門(mén)中心主義嚴(yán)重；監(jiān)管力度不足，資源投入有限；社會(huì)信用體制不完善，食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失等問(wèn)題，需要建立健全食品安全治理的法律體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，以及培育和加強(qiáng)我國(guó)食品安全公共治理的主體。

2、 </p><p>　　[關(guān)鍵詞]食品安全公共治理；食品安全監(jiān)管體制；社會(huì)責(zé)任；社會(huì)組織 </p><p>　　食品安全問(wèn)題是目前我國(guó)面臨的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，在今年兩會(huì)期間，工商總局局長(zhǎng)談到內(nèi)地市民對(duì)一罐奶粉都缺乏信心的時(shí)候，幾欲落淚。不光是奶粉，近幾年來(lái)，由食品引發(fā)的災(zāi)難頻頻出現(xiàn)，2005年“蘇丹紅”事件，2006年“紅心鴨蛋”事件、2011年上海染色饅頭事件、雙匯“瘦肉精”事件、“地溝油”

3、事件等，其規(guī)模之大、引起損害之嚴(yán)重，已收到全中國(guó)乃至世界的廣泛關(guān)注。 </p><p>　　那么，面對(duì)如此嚴(yán)峻的食品安全形勢(shì)，我們?cè)撊绾螌?duì)其進(jìn)行管理，使其得到根本性的治理呢？筆者認(rèn)為，單一的政府管制對(duì)食品安全問(wèn)題的解決已經(jīng)力不從心，我們需要發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量，維護(hù)公民的食品安全。 </p><p>　　一、食品安全公共治理的概念與理論 </p><p>　?。ㄒ唬┕?/p>

4、治理的概念 </p><p>　　公共治理是由開(kāi)放的公共管理與廣泛的公眾參與二者整合而成的公域之治模式，具有治理主體多元化、治理依據(jù)多樣化、治理方式多樣化等典型特征。① </p><p>　　首先，就治理主體而言，該模式主張不僅包括國(guó)家，還包括其他公權(quán)力主體如行業(yè)協(xié)會(huì)、自治團(tuán)體等，各種治理主體在公域之治中應(yīng)各展其長(zhǎng)、各得其所。 </p><p>　　其次，就治理依據(jù)

5、而言，該模式主張不僅包括國(guó)家立法，還包括社會(huì)共同體形成的規(guī)則甚至不同主體之間的協(xié)議等。 </p><p>　　再次，在治理方式上，該模式主張依照公域之治的實(shí)際需要，在進(jìn)行綜合性成本――收益分析的基礎(chǔ)上，能使用非強(qiáng)制方式的就不用強(qiáng)制方式，能用雙方協(xié)商解決的方式就不用單方強(qiáng)制的方式，能用自治的方式就不用他治，遵照先市場(chǎng)后社會(huì)、再政府的選擇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)治理方式的多元化、民主化和市場(chǎng)化。 </p><p

6、>　　最后，這種模式主張，在憲政框架下，所有公共治理主體都應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)一致，確保沒(méi)有權(quán)力不受監(jiān)督，沒(méi)有權(quán)利不受救濟(jì)，所有公共治理主體都要依法承擔(dān)違法責(zé)任，尤其要確保過(guò)罰相當(dāng)、罰當(dāng)其責(zé)。 </p><p>　　公共治理理論主要包括以下幾方面內(nèi)容： </p><p>　　1.權(quán)力主體的多中心性和多元性是公共治理理論的基本特征。主要體現(xiàn)在：一是該理論認(rèn)為政府并不是惟一的主體，公共管理的主體還包

7、括公民個(gè)人、私營(yíng)部門(mén)、非營(yíng)利組織等，共同承擔(dān)著公共事務(wù)治理的責(zé)任；二是強(qiáng)調(diào)政府組織、社會(huì)組織和公民在共同目標(biāo)下的資源共享、相互作用、參與式地決定公共政策和提供公共服務(wù)；三是在多元主體參與下的治理模式中，各主體之間的界限和責(zé)任是模糊的，不再只堅(jiān)持政府職責(zé)的排他性和專屬性，而是強(qiáng)調(diào)各方主體相互依賴下的廣泛合作關(guān)系。 </p><p>　　2.治理理論的組織基礎(chǔ)是社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織體系的構(gòu)建。治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體共同對(duì)公共問(wèn)

8、題和公共事務(wù)進(jìn)行治理，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)組織體系是指，“面對(duì)著國(guó)際、區(qū)域、國(guó)家、地方、社區(qū)等不同地域范圍內(nèi)的公共問(wèn)題，國(guó)際組織、政府組織、市場(chǎng)組織、公民自治組織等治理主體圍繞著這一公共問(wèn)題或公共事務(wù)，通過(guò)對(duì)話、協(xié)商、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動(dòng)，達(dá)成共同治理目標(biāo)，并形成資源共享、彼此依賴、互惠和相互合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)，建立共同解決公共問(wèn)題的縱向的、橫向的或兩者結(jié)合的組織網(wǎng)絡(luò)”。 </p><p>　　3.政府與公民之間

9、建立的相互信任、公民的積極參與、相互依賴與相互合作關(guān)系，是治理理論的社會(huì)基礎(chǔ)。治理能夠從理念走向?qū)嵺`，依靠的是存在于公民社會(huì)中的社會(huì)資本力量、相互信任與積極合作的態(tài)度。這些要素成為治理過(guò)程中有效溝通、組織協(xié)調(diào)、資源分享伙伴關(guān)系形成的內(nèi)在社會(huì)基礎(chǔ)。② </p><p>　　（二）食品安全公共治理的主體 </p><p>　　食品安全公共治理的主體除政府外，還包括公眾、非營(yíng)利組織、新聞媒體。

10、</p><p><b>　　1.公眾 </b></p><p>　　公眾是社會(huì)活動(dòng)的參與者，是受食品安全問(wèn)題影響的直接受害者。公眾對(duì)食品安全進(jìn)行的監(jiān)督，主要是指消費(fèi)者的監(jiān)督，其途徑主要包括：申訴、控告、舉報(bào)、行政訴訟、信訪、依法參加監(jiān)督活動(dòng)等。但是由于公眾本身所處的弱勢(shì)地位，其對(duì)食品安全社會(huì)監(jiān)督的效果易受信息不對(duì)稱、監(jiān)督成本過(guò)高、行政部門(mén)不作為等因素的影響。 <

11、;/p><p><b>　　2.非營(yíng)利組織 </b></p><p>　　非營(yíng)利組織是“依法建立的、非政府的、在國(guó)家法律框架下的慈善性組織，或非營(yíng)利性的為服務(wù)于公共目的的社團(tuán)”。③食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)協(xié)會(huì)、食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、專家評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)等都屬于這一范疇。也是我們研究公共治理的重點(diǎn)部分。 </p><p><b>　　3.新聞媒體

12、</b></p><p>　　新聞媒體對(duì)食品安全的監(jiān)督是指新聞傳媒對(duì)食品安全相關(guān)監(jiān)管部門(mén)及其工作人員的活動(dòng)和食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督，在一定程度上代表公眾對(duì)食品安全監(jiān)管工作的一種監(jiān)督。其監(jiān)督的形式主要包括媒體的批評(píng)報(bào)道和新聞評(píng)論。④ </p><p>　　二、我國(guó)食品安全監(jiān)管體制的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題 </p><p>　?。ㄒ唬┍O(jiān)管部門(mén)分散，部門(mén)中

13、心主義嚴(yán)重 </p><p>　　我國(guó)食品安全監(jiān)管體系，從理論上分析比較完善，食品生產(chǎn)、流通、餐飲環(huán)節(jié)分段管理，分別由質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生部門(mén)負(fù)責(zé)，看似監(jiān)管全面，毫無(wú)縫隙。但是在實(shí)際操作中，由于食品是一個(gè)相當(dāng)大的概念，不僅包含原材料的豐富，更有中國(guó)特色飲食文化的傳統(tǒng)，難免造成監(jiān)管的交叉和盲區(qū)，比如超市里的主食廚房，到底歸衛(wèi)生部門(mén)還是工商部門(mén)監(jiān)管，各地方都沒(méi)有定論。在這種情況下，由于職責(zé)不清，各部門(mén)紛紛從自我中心出發(fā)，

14、有利都爭(zhēng)，無(wú)利都推，部門(mén)中心主義嚴(yán)重，造成管理混亂。 </p><p>　　（二）監(jiān)管力度不足，資源投入有限 </p><p>　　我國(guó)工商、質(zhì)量監(jiān)督、衛(wèi)生部門(mén)不是食品管理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，除了食品管理，還有其他領(lǐng)域很多管理責(zé)任，人員投入和財(cái)力投入不能集中到食品監(jiān)管過(guò)程中，導(dǎo)致食品監(jiān)管的財(cái)力不足，重視不夠。此外，由于工商、質(zhì)監(jiān)、食品藥品監(jiān)管部門(mén)實(shí)行的是省級(jí)以下垂直管理，造成地方政府在職能支持、管

15、理、監(jiān)督上的諸多不便，地方政府在這些部門(mén)的人事和財(cái)政方面不能給予足夠支持，也導(dǎo)致了食品安全監(jiān)管的捉襟見(jiàn)肘，隱性阻礙了食品安全的協(xié)調(diào)管理。雖然地方政府食品安全治理被納入考核，但是，由于整理協(xié)調(diào)的難度不小，食品安全監(jiān)管力度還很難做到位。 　　（三）社會(huì)信用體制不完善，食品企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失 </p><p>　　企業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)有機(jī)組成部分，社會(huì)要求企業(yè)對(duì)社會(huì)負(fù)責(zé)，稱為企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。社會(huì)責(zé)任是指在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下

16、，組織應(yīng)該考慮股東、消費(fèi)者、員工、供應(yīng)商、社區(qū)等利益相關(guān)者的利益，有目的、有計(jì)劃、有組織地主動(dòng)承擔(dān)對(duì)利益相關(guān)者的責(zé)任，以實(shí)現(xiàn)組織與社會(huì)的和諧及可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的行為。⑤《食品安全法》第三條確立了食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是保障食品安全的第一責(zé)任人，但在監(jiān)督食品企業(yè)落實(shí)社會(huì)責(zé)任，食品企業(yè)信用監(jiān)管機(jī)制還不完善。雖然開(kāi)始實(shí)施的《北京市食品安全條例》提出了對(duì)失信企業(yè)負(fù)責(zé)人終身禁入的嚴(yán)格規(guī)定，但是食品安全信用監(jiān)管機(jī)制建設(shè)還有待加強(qiáng)，目前沒(méi)有專門(mén)針對(duì)食品企業(yè)的信

17、用評(píng)估辦法，對(duì)食品企業(yè)分級(jí)分類管理機(jī)制還不完善，導(dǎo)致一些食品企業(yè)為了追逐利潤(rùn)，不惜踐踏公民健康，導(dǎo)致農(nóng)藥超標(biāo)、使用非法定添加劑等失信現(xiàn)象屢禁不止。 </p><p>　　（三）社會(huì)力量參與度不高，食品安全風(fēng)險(xiǎn)難消除 </p><p>　　公眾對(duì)食品安全高度關(guān)注，社會(huì)輿論在食品安全監(jiān)管上發(fā)揮了一定作用，曝光了很多食品安全事件，比如上海染色饅頭、昌黎假葡萄酒等，但是社會(huì)組織對(duì)食品安全事件除了譴

18、責(zé)、曝光外，干涉手段極為有限。食品行業(yè)自律做得很不完善，一些食品行業(yè)協(xié)會(huì)往往是依附政府部門(mén)，沒(méi)有維護(hù)良好的行業(yè)自律體系，對(duì)行業(yè)信用管理不到位，甚至是失位。而且，熱心食品安全的公民組織，很多都是草根組織，力量渙散，由于注冊(cè)門(mén)檻高，很多都沒(méi)有進(jìn)行登記，但是他們的公益心是好的，需要正確的引導(dǎo)和支持。公眾力量薄弱，造成了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系不健全，食品安全風(fēng)險(xiǎn)難以消除。 </p><p>　　三、完善我國(guó)食品安全公共治理

19、的建議 </p><p>　　（一）建立健全食品安全治理的法律體系和標(biāo)準(zhǔn)體系 </p><p>　　《食品安全法》已經(jīng)出臺(tái)，食品安全地方性條例也陸續(xù)制定出來(lái)，但是我們必須看到相關(guān)法律法規(guī)還是很寬泛，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化。食品安全含義廣泛，涉及范圍很廣，需要細(xì)化到有充分的可操作性，而且食品安全的標(biāo)準(zhǔn)體系還有待完善，我國(guó)食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系比世界上主要發(fā)達(dá)國(guó)家有很大的滯后性，有些食品添加劑在發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

20、是嚴(yán)重超標(biāo)的，但卻符合我國(guó)食品標(biāo)準(zhǔn)，這是極不正常的現(xiàn)象。2013年我國(guó)“大部制”改革，食品安全管理劃歸食品藥品監(jiān)督管理總局統(tǒng)一管理，相應(yīng)的法律法規(guī)也將進(jìn)行調(diào)整，在可操作性上要深思熟慮，保證食品安全管理的有效落實(shí)。 </p><p>　　（二）培育和加強(qiáng)我國(guó)食品安全公共治理的主體 </p><p>　　我國(guó)改革開(kāi)放已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)公共治理理念達(dá)成共識(shí)，我們要進(jìn)一步把政府對(duì)社會(huì)的無(wú)限管理

21、回縮到有限管理，打造有限政府，政府部門(mén)在做好該做的事情的同時(shí)，也需要社會(huì)力量幫助做好社會(huì)管理工作。食品安全公共治理，政府是主責(zé)部門(mén)，但是現(xiàn)在食品安全事件頻出，僅靠政府部門(mén)解決，力量是不夠的，必須要有行業(yè)協(xié)會(huì)、食品安全信用評(píng)估機(jī)構(gòu)、食品安全專家組織、食品安全監(jiān)督組織等共同參與。此外，公民參與也是不可或缺的。培育和加強(qiáng)相關(guān)社會(huì)組織發(fā)展，為社會(huì)組織發(fā)展提供財(cái)政支持，通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式加大對(duì)社會(huì)組織的扶持力度，讓專業(yè)的社會(huì)組織發(fā)揮力量，提高監(jiān)管

22、水平，獎(jiǎng)勵(lì)民間草根社會(huì)組織發(fā)現(xiàn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)，提高控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，形成政府與社會(huì)、公眾共同面對(duì)解決食品安全問(wèn)題的良好氛圍。 </p><p><b>　　[注釋] </b></p><p>　　①百度百科 http：//baike.baidu.com/view/2121633.htm。 </p><p>　　②呂宇：《基于公共治理視角的廣東省流通

23、領(lǐng)域食品安全監(jiān)管研究》，華南科技大學(xué)，2012。 </p><p>　?、劢\軍：《走向合作治理：政府與非營(yíng)利組織合作的條件、模式和路徑》，浙江大學(xué)出版社，2012。 </p><p>　?、芨呶娜段覈?guó)食品安全社會(huì)性監(jiān)管的研究》，蘭州大學(xué)，2010。 </p><p>　　⑤刁宇凡，周立軍：《社會(huì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)論》，機(jī)械工業(yè)出版社，2012。 </p>

24、<p><b>　　[參考文獻(xiàn)] </b></p><p>　　[1]呂宇.基于公共治理視角的廣東省流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管研究[J].華南科技大學(xué)，2012. </p><p>　　[2]江錦軍.走向合作治理：政府與非營(yíng)利組織合作的條件、模式和路徑[M].浙江大學(xué)出版社，2012. </p><p>　　[3]高文泉.我國(guó)食品安全社會(huì)