歐盟對(duì)外行動(dòng)署制度研究：機(jī)構(gòu)與權(quán)能.pdf

1、自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，歐洲一體化建設(shè)經(jīng)歷了半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展，這一“歐洲工程”為整個(gè)歐洲大陸贏(yíng)得了相當(dāng)寶貴的持久和平與穩(wěn)定，逐步恢復(fù)并提升了歐洲的國(guó)際影響力。整合對(duì)外政策工具與資源，實(shí)現(xiàn)成員國(guó)對(duì)外政策的整體協(xié)調(diào)，進(jìn)而提升自身國(guó)際地位，是歐盟對(duì)外政策一體化的重要目標(biāo)。歷時(shí)數(shù)十年之后，歐盟已經(jīng)成為國(guó)際舞臺(tái)上一個(gè)重要的國(guó)際行為體，對(duì)國(guó)際關(guān)系造成了重要影響，共同外交建設(shè)在歐洲一體化進(jìn)程中角色特殊，地位重要。
　　不可否認(rèn)歐盟在對(duì)外政策一

2、體化領(lǐng)域取得了顯著成就，在涉及對(duì)外政策的相關(guān)機(jī)構(gòu)組建和改革方面獲得了顯著進(jìn)展，然而其機(jī)構(gòu)設(shè)置和決策模式仍未能使歐盟得以有效應(yīng)付冷戰(zhàn)后和新世紀(jì)歐洲及全球范圍內(nèi)出現(xiàn)的紛繁復(fù)雜的挑戰(zhàn)。在歐盟機(jī)構(gòu)和決策程序的有效性和一致性與包括歐盟成員國(guó)在內(nèi)的各方行為體對(duì)其賦予的期望之間存在巨大落差。
　　近年來(lái)歐洲研究學(xué)界關(guān)于歐盟對(duì)外政策一體化建設(shè)及歐盟國(guó)際行為體屬性的研究成果豐碩，特別是對(duì)歐盟發(fā)展共同外交與安全政策的研究不斷增多，其中歐盟推進(jìn)聯(lián)盟層面

3、的外交機(jī)制建設(shè)成為一個(gè)非常重要的主題。隨著《里約》的生效，歐盟調(diào)整對(duì)外關(guān)系和對(duì)外行動(dòng)領(lǐng)域的機(jī)制設(shè)計(jì)，組建對(duì)外行動(dòng)署以協(xié)助高級(jí)代表/委員會(huì)副主席展開(kāi)工作，統(tǒng)籌歐盟對(duì)外關(guān)系的多個(gè)重要領(lǐng)域。這一歐盟層面的外交機(jī)構(gòu)組建與整合和外交決策機(jī)制調(diào)整，是歐盟為應(yīng)對(duì)自身在對(duì)外政策領(lǐng)域存在的“能力-期望差距”所做出的最新努力和嘗試。
　　本文以新制度主義有關(guān)研究為理論基礎(chǔ)，結(jié)合社會(huì)學(xué)制度主義、理性選擇制度主義、規(guī)范制度主義和歷史制度主義的相關(guān)理論，在

4、“能力-期望差距”概念的基礎(chǔ)之上，發(fā)展了“機(jī)制-期望差距”模型，認(rèn)為歐盟對(duì)外政策一體化的建設(shè)存在著路徑依賴(lài)現(xiàn)象，同歐盟一體化這一“歐洲工程”一樣，主要是以完善機(jī)制建設(shè)為路徑，提高歐盟對(duì)外行動(dòng)的能力，縮小同內(nèi)外預(yù)期的差距。里斯本改革就是遵循這一路徑。歐盟對(duì)外行動(dòng)署是在歐盟層面組建用以推進(jìn)聯(lián)盟對(duì)外政策的外交機(jī)構(gòu)，最主要的政策目標(biāo)是確保歐盟對(duì)外行動(dòng)的一致性、連貫性和有效性，以解決歐盟在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域所存在的“機(jī)制-期望差距”，即歐盟對(duì)外政策機(jī)制

5、被預(yù)期實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)，同其實(shí)際未能有效運(yùn)行最終導(dǎo)致政策目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)之間的差距。
　　歐盟對(duì)外行動(dòng)署的創(chuàng)建是歐洲自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)政治與安全合作的最新發(fā)展階段，從歐盟面臨的外部壓力和內(nèi)部張力兩個(gè)角度的分析可以得出，歐盟在對(duì)外關(guān)系領(lǐng)域的改革勢(shì)在必行。里斯本改革選擇以機(jī)制建設(shè)為主要路徑，而機(jī)制建設(shè)包括機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和權(quán)能分配兩個(gè)方面，里斯本改革就是通過(guò)進(jìn)行對(duì)外政策機(jī)構(gòu)改革重組、調(diào)整對(duì)外關(guān)系權(quán)能分配以及改革決策程序等方案來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

6、>　　關(guān)于歐盟對(duì)外行動(dòng)署的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)方面。本文認(rèn)為里斯本改革之后重組的高級(jí)代表制度是對(duì)外行動(dòng)署組建的法律基礎(chǔ)，對(duì)外行動(dòng)署擁有“別具一格、自成一體”的法律屬性和機(jī)構(gòu)運(yùn)行的自主性、承擔(dān)其任務(wù)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)所必需的法律能力。在馬德里四方會(huì)談達(dá)成的妥協(xié)基礎(chǔ)之上，對(duì)外行動(dòng)署的機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)實(shí)際上最終確定為較小方案，這主要體現(xiàn)在對(duì)外行動(dòng)署的人事安排、部門(mén)組成和預(yù)算安排三個(gè)方面。
　　關(guān)于對(duì)外行動(dòng)署的權(quán)能方面。通過(guò)對(duì)外行動(dòng)署與歐盟及其執(zhí)行具體業(yè)務(wù)的專(zhuān)門(mén)部門(mén)

7、之間的類(lèi)比，可以發(fā)現(xiàn)對(duì)外行動(dòng)署并沒(méi)有獲得完全獨(dú)立的法律人格，在歐盟內(nèi)部的法律地位同歐盟內(nèi)專(zhuān)業(yè)部門(mén)存在很大的差別，也不享有獨(dú)立于歐盟機(jī)構(gòu)的法律地位。在歐盟對(duì)外政策決策過(guò)程中，對(duì)外行動(dòng)署的權(quán)力和地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于歐盟附屬機(jī)構(gòu)和歐盟內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，但是卻低于歐盟基本機(jī)構(gòu)。對(duì)外行動(dòng)署的實(shí)際權(quán)能必須通過(guò)其與其他歐盟機(jī)構(gòu)之間的互動(dòng)最終確定和實(shí)現(xiàn)，其中扮演重要角色的歐盟機(jī)構(gòu)，包括歐洲理事會(huì)及其主席、歐盟理事會(huì)、歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)，成員國(guó)及其外交部門(mén)也起到了

8、重要作用。
　　本文選取歐盟危機(jī)應(yīng)對(duì)能力機(jī)制建設(shè)和歐盟發(fā)展援助與合作政策作為案例，分析對(duì)外行動(dòng)署的運(yùn)行并做出初步評(píng)估，尤其是考察里斯本改革在歐盟對(duì)外行動(dòng)領(lǐng)域的機(jī)制調(diào)整對(duì)其對(duì)外政策一體化所起到的影響，并進(jìn)而分析對(duì)外行動(dòng)署同成員國(guó)和委員會(huì)之間的機(jī)構(gòu)間關(guān)系。本文認(rèn)為，對(duì)外行動(dòng)署正式運(yùn)行以來(lái)，在實(shí)現(xiàn)歐盟對(duì)外政策一體化的歐洲化和布魯塞爾化兩個(gè)角度取得了一定進(jìn)展，但是也浮現(xiàn)出一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為:機(jī)構(gòu)組建難度重重、決策機(jī)制并存、資源和工具存

9、在缺口、對(duì)外代表權(quán)仍存缺陷、對(duì)外政策出現(xiàn)再?lài)?guó)家化傾向等五個(gè)方面。
　　對(duì)外行動(dòng)署的創(chuàng)設(shè)，是歐盟作為超國(guó)家行為體組建不同于傳統(tǒng)的外交機(jī)構(gòu)的開(kāi)創(chuàng)之舉，代表了國(guó)際舞臺(tái)上一種嶄新類(lèi)型的外交模式邁出了重要一步。組建對(duì)外行動(dòng)署的試驗(yàn)，為我們認(rèn)識(shí)這個(gè)組成國(guó)際社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)提供了重要的視角:一個(gè)強(qiáng)大的超國(guó)家行為體在全球展現(xiàn)自己的存在，并追求對(duì)外政策的一體化。不論從歷史，還是國(guó)際關(guān)系理論的角度，以及歐洲一體化的視角，歐盟對(duì)外行動(dòng)署的誕生都是一個(gè)重大的發(fā)

10、展，對(duì)歐洲和世界有著重要的蘊(yùn)涵。
　　然而，組建一個(gè)如此規(guī)模的非國(guó)家行為體的外交機(jī)構(gòu)是史無(wú)前例的。要組建一個(gè)能夠?qū)W盟對(duì)外關(guān)系和對(duì)外行動(dòng)的不同領(lǐng)域有效整合在一起的外交機(jī)構(gòu)，必須經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。對(duì)外行動(dòng)署需要時(shí)間來(lái)理順機(jī)構(gòu)內(nèi)部組織體系，發(fā)展同歐盟其他機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，并贏(yíng)得歐盟成員國(guó)的信任，才能實(shí)現(xiàn)里斯本改革的戰(zhàn)略目標(biāo)，即增強(qiáng)歐盟對(duì)外行動(dòng)的一致性、連貫性和有效性，最終鞏固并提升歐盟在世界舞臺(tái)上的地位，塑造歐盟強(qiáng)大的國(guó)際行為體的形象。因