公共財政視域下我國預算法律制度研究.pdf

1、我國現(xiàn)行預算法規(guī)是1994年3月22日八屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國預算法》,自1995年1月1日起實施,至今已有十三年的歷史。為了克服傳統(tǒng)預算的弊端而頒布的預算法,歷經分稅制改革、“收支兩條線”管理改革、部門預算改革、政府收支分類改革、國庫集中收付制度改革和政府采購制度改革等措施后,曾取得很大成績。但是,由于歷史條件的改變、市場經濟體制和公共財政體制的逐步確立,這部預算法已日益成為我國社會主義市場經濟進一步發(fā)展的桎梏,一場

2、預算法律制度的革命呼之欲出。我們應該按照公共財政的要求,本著公共預算的方向,對我國預算法律制度進行改革和完善。然而預算法律制度的改革是一項復雜的系統(tǒng)工程,涉及社會的各個方面,有些方面將“牽一發(fā)而動全身”,這注定其任重而道遠。
　　通過對公共財政內涵和本質的分析,審視其視域下的預算法的功能,我們發(fā)現(xiàn)預算法對創(chuàng)造公平的市場競爭秩序、確立公共財政體制、制約政府的預算行為和維護納稅人的公共利益具有很大作用。因此,作者主張將公共財政理論作為

3、完善我國預算立法及其法律制度的理論基礎,將公共預算定位為我國預算法完善的目標。全文緊緊圍繞在我國確立公共預算法律制度這一主題,對現(xiàn)行預算法存在的問題和預算法律制度改革中出現(xiàn)的問題進行實證分析,并在公共財政的視域下,提出改革和完善我國預算法律制度的措施和構想。全文除引言、結語、后記外,共四大部分。
　　第一部分,公共財政視域下預算法的功能和地位。文章通過對公共財政的內涵和本質的分析,審視預算法的功能和地位。
　　第二部分,公共

4、財政理論是我國預算立法的基礎。文章提出公共財政是對國家財政的揚棄和發(fā)展,并從公共財政的公共本質是預算立法的基本理念、公共財政的功能決定著預算立法的目的和宗旨、公共財政的原則衍生預算立法的原則、預算法的調整對象是公共財政內容的重要組成部分四個方面論證公共財政理論是我國預算立法的基礎。
　　第三部分,公共財政視域下我國預算法實施的現(xiàn)狀和存在的主要問題。文章首先簡要介紹了我國現(xiàn)行預算法的基本框架,然后分析了其在預算管理體制、預算編制、預

5、算審批、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督等方面存在的主要問題。
　　這些問題主要有:第一,預算法確立的分稅制預算管理體制存在的問題:(1)政府間事權和財權劃分不夠明確,表現(xiàn)為:政府與市場之間的事權劃分不清,政府活動存在越位與缺位的現(xiàn)象;中央政府與地方政府之間的事權與財權劃分不明確;省市縣鄉(xiāng)各級政府之間事權劃分關系不順,存在著交叉重疊現(xiàn)象。(2)政府間稅權劃分缺乏一個穩(wěn)定的規(guī)則,稅權和稅收政策制定權過于向中央集中。(3)稅權之外的財權分配上存在的

6、問題:地方政府收費權的確定不規(guī)范、難以操作;地方政府沒有發(fā)行債券權;現(xiàn)行轉移支付制度零星,缺少一部統(tǒng)一的《轉移支付法》。
　　第二,預算編制中的問題,主要表現(xiàn)在:(1)不符合預算完整性的要求,預算編制方法有待改進,真正的綜合預算尚未建立。(2)預算分配權不集中導致預算編制缺乏監(jiān)督。(3)預算編制測算方法不科學,缺乏一套行之有效的經濟預測模式,沒有一套連續(xù)、完整、動態(tài)的相關數(shù)據庫的支持,對很多數(shù)據經濟分析后缺乏科學依據,而且編制預測

7、固定項目時,沒有科學的預測公式。(4)相關法制建設落后,使預算活動缺少硬性約束。
　　第三,預算審批過程中存在的問題,主要表現(xiàn)在:(1)從控權的角度看,人大在整個預算審批過程中的作用沒有得到有效發(fā)揮。審查內容不明確,沒有審查時間的保證;人大的審批權限不清,人大與政府的權力劃分不夠科學。(2)從法治的角度看,缺乏審批的法律責任的規(guī)定。(3)缺少公開性,代表素質達不到審批預算的要求。(4)審批程序和審批方式不合理。
　　第四,預

8、算執(zhí)行中存在的問題,主要表現(xiàn)在:(1)執(zhí)行過程中存在的問題:隨意性大;在政府采購過程中預算資金使用的違法違規(guī)現(xiàn)象多,使用效益低;執(zhí)行過程缺少民主監(jiān)督和預算會計制度存在缺陷;撥款程序有待改進;執(zhí)行中存在預算法律真空。(2)預算調整規(guī)定不明確、不科學:調整的概念不清楚;調整條件不嚴格,程序不完善;調整范圍窄,調整主體寬。(3)缺乏完善的預算執(zhí)行績效評價機制。
　　第五,預、決算監(jiān)督方面的問題,主要表現(xiàn)在:(1)人大對預算、決算文件的監(jiān)

9、督效率不高,形同虛設。(2)審計工作實行雙重領導難以有效深入展開。(3)法律體系不健全,法律責任制度不完善。(4)預算不公開、不透明,社會監(jiān)督長期缺位。
　　第六,現(xiàn)行預算法在實施中存在與憲法和其他法律的沖突,如:《審計法》、《農業(yè)法》、《科學技術普及法》等。
　　第四部分,公共財政視域下我國預算法律制度的完善路徑。文章從總體思路和具體路徑兩大方面論述我國預算法律制度的完善,具體策略主要有以下幾方面:
　　第一,完善分

10、稅制預算管理體制,加強相關制度建設。(1)合理劃分各級政府的事權與財權,并將其法定化。(2)賦予地方一定的發(fā)行債券權。(3)構建我國的轉移支付法律制度。
　　第二,完善預算的編制,主要有:(1)建立多元化復式預算體系和真正的綜合預算。(2)確保預算編制時間充裕,使預算編制內容科學合理,可以采取延長我國預算編制時間、確立中長期預算制度和預算滾動編制制度等措施。(3)利用現(xiàn)代技術加強對預算編制的支持,盡快建立科學的數(shù)據項目庫。(4)增

11、強透明度,強化預算編制的法治性。逐步建設預算編制草案的信息公開論壇網站,讓公眾對于草案充分參與討論,增強其透明度和公信力。
　　第三,完善預算的審批,主要有:(1)適當提前和延長預算審批時間。(2)賦予人大對預算草案的修正權和政府的制衡權。(3)建立預算、決算公開制度,聽取專家論證意見,建立公眾參與機制,提高預算、決算的透明度和民主性。(4)明確審批程序。(5)拓寬預算審批權的范圍和深度,建立分項審批制度;取消預算法關于上級審議下

12、級地方總預算的規(guī)定,理順法律關系,節(jié)約制度資源。
　　第四,完善預算的執(zhí)行,主要有:(1)解決執(zhí)行過程中的問題:樹立正確的預算法治觀念,廣泛開展政府采購審計,實行預算報告和公布制度,修改預算年度,將歷年制預算年度改為跨年制預算年度,完善我國預算會計制度,單獨制定預算撥款制度。(2)完善預算調整制度:建議修改預算法中關于調整的定義;明確“特殊情況”的具體含義,采用列舉法與兜底性條款相結合的方式解決預算調整條件不嚴問題;取消縣以下政府

13、追加預算的權力;將上級返還和補貼不納入調整范圍,而納入本級預算資金的管理。(3)完善預算績效評價機制,加快預算績效評價法律制度建設。
　　第五,完善預、決算的監(jiān)督,主要有:(1)加快預算、決算監(jiān)督的立法工作,提高預算監(jiān)督質量。(2)建立科學的監(jiān)督體系,通過采取規(guī)范預算編制,細化預算科目,深化政府收支分類改革,修改預算年度,明確監(jiān)督程序等手段,使人大對預算的監(jiān)督起到實質性效果;將各級審計機關劃入各級人大的序列,提高審計機關的獨立性和