中國農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)法律制度創(chuàng)新研究.pdf

1、1990年初開始，在珠江三角洲、長江三角洲及一些大城市郊區(qū)，農(nóng)民利用政策和法律空間，自己創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)廠房、倉庫和店鋪等用于出租；或者干脆不顧法律限制，直接進(jìn)行土地的非法出租，遂以形成集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的“隱形”市場，且流轉(zhuǎn)的數(shù)量和規(guī)模呈不斷擴(kuò)大之勢。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自發(fā)、私下的隱形流轉(zhuǎn)市場的存在，不僅嚴(yán)重干擾了國有土地市場的正常運(yùn)行，而且造成集體土地收益大量流失，農(nóng)民的利益得不到保護(hù)；流轉(zhuǎn)過程中擅自更改土地用途使大批耕地非農(nóng)化，給我國糧

2、食的持續(xù)供給造成壓力。無償、無流動的集體建設(shè)用地使用制度扭曲了土地的資產(chǎn)屬性，無法發(fā)揮市場機(jī)制優(yōu)化配置資源的作用，不利于農(nóng)村土地的優(yōu)化配置和保值增值，不利于農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。我國現(xiàn)行限制農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地入市的相關(guān)法律制度已被實(shí)踐證明陷入制度危機(jī)中。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革已呈不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，這是一個不容回避的難點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。 論文從法律經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，綜合運(yùn)用土地產(chǎn)權(quán)理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論等有關(guān)分析方法和分

3、析工具，以農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)為切入點(diǎn)，以流轉(zhuǎn)為核心范疇，研究了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度創(chuàng)新問題。論文在農(nóng)村集體建設(shè)用地法律制度變遷分析的基礎(chǔ)上，考察了農(nóng)村集體建設(shè)用地的法律制度的績效和缺陷，并重點(diǎn)運(yùn)用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論方法和研究范式探討了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性和可行性。接著，總結(jié)歸納了全國各地在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)用地、宅基地使用制度改革實(shí)踐中的模式、經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以期為上文的理論分析做支撐。最后在“問題--原因--反

4、饋”的邏輯思路下，對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)制度進(jìn)行了改革和創(chuàng)新，并給出相應(yīng)的政策建議。 從農(nóng)村集體建設(shè)用地法律制度變遷的過程中我們可以發(fā)現(xiàn)：第一，集體建設(shè)用地制度的變遷路徑表現(xiàn)為典型的強(qiáng)制性制度變遷。集體建設(shè)用地由私人所有到集體所有的歷史變革，滿足了我國工業(yè)化初期加快資本積累、加強(qiáng)資源的配置能力等客觀要求，政治上的考慮是集體建設(shè)用地所有權(quán)從農(nóng)民個人向集體變遷的決定因素。第二，隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善、城市化的快速推進(jìn)，集體建設(shè)

5、用地的財產(chǎn)屬性日益彰顯，集體建設(shè)用地制度變革的潛在收益日益增加，原有的制度均衡狀態(tài)被打破，集體建設(shè)用地使用制度呈現(xiàn)出誘致性變遷的趨勢。第三，制度變遷具有路徑依賴性，集體建設(shè)用地使用制度創(chuàng)新過程中需要兼顧歷史和現(xiàn)實(shí)因素，比如在歷史過程中形成的農(nóng)民的土地認(rèn)知和土地情節(jié)。第四，根據(jù)諾斯理論，集體建設(shè)用地制度能否發(fā)生制度變革和創(chuàng)新并取得良好績效，取決于制度創(chuàng)新的凈收益大小以及中央政府、地方政府、農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和集體建設(shè)用地的使用者等不同的利益

6、主體之間的利益協(xié)調(diào)度，即要求盡可能達(dá)到所有者績效偏好與使用者績效偏好的趨同。 通過法律的供需分析、成本收益分析，表明：在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民的收益增加，地方政府和農(nóng)民具有內(nèi)在的積極性和創(chuàng)造性；中央政府的收益相對減少，減少部分轉(zhuǎn)移給了農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織，但社會總福利是增加的，即集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度變革的凈收益是增加的，集體建設(shè)用地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)是合理的也是必然的，但是需要構(gòu)建完善的農(nóng)村土

7、地市場，規(guī)范交易行為，積極供給法律制度。 各地在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程形成了“蕪湖模式”、“南海模式”；在宅基地流轉(zhuǎn)過程中，天津的“以宅基地?fù)Q房”模式得到中央的肯定，并迅速在全國各地推廣，江都“集中居住”過程中也采用了此模式。通過農(nóng)民合作參與市場過程，是中國農(nóng)民參與工業(yè)化和城市化過程的一種制度保證。其具體形式多種多樣，不同的做法各有千秋，有效率的組織和制度最具生命力，自然會發(fā)展壯大，同時也需要政府的支持和保護(hù)。我國國情復(fù)

8、雜，而且由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異以及政府行為偏好的差異，各地探索的流轉(zhuǎn)模式自有其針對性、合理性，這也是因地制宜、實(shí)事求是的表現(xiàn)。這些模式雖各具特色，但形成了一個共同的命題：即集體建設(shè)用地使用制度改革應(yīng)當(dāng)以市場化流轉(zhuǎn)為改革的方向。這一改革的關(guān)鍵仍然是土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，這一改革的核心是保障農(nóng)民的權(quán)益，使農(nóng)民參與到國家的城市化進(jìn)程之中，分享土地用途轉(zhuǎn)變帶來的土地級差收益。 允許集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場接軌，是進(jìn)

9、一步深化土地市場化改革、規(guī)范土地市場秩序的必然選擇，這一選擇有著充分的理論依據(jù)。首先，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，土地資產(chǎn)價值的凸顯是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的根源，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是克服土地利用外部性、保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的必然要求；其次，從法學(xué)角度而言，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)符合物權(quán)平等保護(hù)的要求、符合《憲法》、《民法通則》的立法宗旨，是農(nóng)民利益的法制化、制約權(quán)利濫用的必然要求。 如何創(chuàng)新農(nóng)村集體建設(shè)用地法律制度是本文研究的關(guān)鍵。論文提出