土地財(cái)政成因與影響的實(shí)證研究.pdf

1、隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，土地在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了重要角色，形成了以地引資推動(dòng)工業(yè)化、出讓土地收入助推城市化的發(fā)展模式。隨著“以地謀發(fā)展”的模式越來(lái)越被地方政府所青睞，我國(guó)的土地財(cái)政規(guī)模不斷膨脹。關(guān)于土地財(cái)政的成因機(jī)制及其影響效應(yīng)，理論界進(jìn)行了大量的研究。其中關(guān)于成因方面，主要形成了“土地財(cái)政”與“引資競(jìng)爭(zhēng)”兩種觀點(diǎn)，前者主要強(qiáng)調(diào)分稅制改革后，地方政府財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不合理，財(cái)政壓力增加帶來(lái)的財(cái)政激勵(lì);后者更加強(qiáng)調(diào)地方政府面臨

2、的政績(jī)考核與晉升競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)，在以GDP為核心的晉升考核下，鑒于我國(guó)土地制度的特殊性，地方政府逐漸把土地作為了重要的競(jìng)爭(zhēng)工具，進(jìn)而引發(fā)了土地財(cái)政問(wèn)題。從目前的研究文獻(xiàn)來(lái)看，財(cái)政分權(quán)和引資競(jìng)爭(zhēng)兩種觀點(diǎn)，對(duì)土地財(cái)政的形成均具有很強(qiáng)的解釋力，但此類研究也面臨著一定問(wèn)題，一方面現(xiàn)有文獻(xiàn)主要強(qiáng)調(diào)其中一種觀點(diǎn)的解釋力，對(duì)于兩種成因在引致土地財(cái)政方面是何種關(guān)系還需更多的實(shí)證檢驗(yàn);另一方面現(xiàn)有的實(shí)證研究多以省級(jí)數(shù)據(jù)為主，考慮到土地財(cái)政主要發(fā)生在市、縣兩個(gè)層

3、級(jí)，因此，立足于市（縣）級(jí)層面考察土地財(cái)政的成因更符合我國(guó)實(shí)際。
　　進(jìn)一步考慮土地財(cái)政模式帶來(lái)的影響，文獻(xiàn)更多關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)角度，卻忽視了政府經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中的財(cái)政收支活動(dòng)，對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)帶來(lái)的影響。對(duì)于地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)問(wèn)題的研究由來(lái)已久，隨著民生問(wèn)題的凸顯，更是成為理論界的熱點(diǎn)。結(jié)合已有的文獻(xiàn)，對(duì)此問(wèn)題的研究要么是將預(yù)算內(nèi)外資金分離，要么是不加區(qū)分的合并研究，鮮有對(duì)預(yù)算外土地出讓收入如何影響預(yù)算內(nèi)支出結(jié)構(gòu)的研究，忽視了地方預(yù)算

4、內(nèi)外資金使用的有機(jī)聯(lián)系，因此，從土地出讓角度對(duì)地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，將彌補(bǔ)這一缺憾。
　　本文以山東省為例，使用2007-2012年山東省17地市的數(shù)據(jù)，對(duì)土地財(cái)政的成因和影響進(jìn)行了較為系統(tǒng)的研究。本文的研究主要分為六個(gè)部分:
　　第一部分為緒論，主要包括本文的研究背景和意義、相關(guān)概念、研究思路框架、研究方法及可能的創(chuàng)新與不足等。
　　第二部分為文獻(xiàn)綜述，主要圍繞土地財(cái)政的成因及其對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)帶來(lái)的影響展開(kāi)。包括

5、我國(guó)的土地制度、分稅制改革、地方政府的競(jìng)爭(zhēng)格局與策略選擇、土地財(cái)政對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響等方面。
　　第三部分以山東省為例，對(duì)土地財(cái)政及財(cái)政支出結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，包括山東省的土地財(cái)政規(guī)模、財(cái)力狀況、土地出讓方式及財(cái)政收支結(jié)構(gòu)。發(fā)現(xiàn)山東省的財(cái)力對(duì)土地相關(guān)收入的依賴度比較高，一定程度上解釋了該省的土地財(cái)政行為，此外，結(jié)合其土地依賴的地域差異及具體的土地出讓行為，可以發(fā)現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核為主的晉升競(jìng)爭(zhēng)，同樣對(duì)山東省的土地財(cái)政具有較強(qiáng)

6、的解釋，并且兩種因素也同時(shí)作用于山東省的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。
　　第四部分采用2007-2012年山東省17地市數(shù)據(jù)，建立面板回歸模型對(duì)土地財(cái)政成因進(jìn)行實(shí)證分析。研究發(fā)現(xiàn)，分稅制改革后，地方政府面臨的財(cái)政壓力與財(cái)政分權(quán)體制下地方政府的晉升競(jìng)爭(zhēng)，共同作用于地方政府土地財(cái)政的迅速增長(zhǎng):地方政府的財(cái)政壓力使得地方政府通過(guò)經(jīng)營(yíng)土地特別是高價(jià)出讓商住用地為其履行政府職責(zé)融資;晉升激勵(lì)下GDP為核心的政績(jī)考核，使得地方政府通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地招商引

7、資展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，并通過(guò)高價(jià)出讓商住用地為競(jìng)爭(zhēng)提供資金支持;山東省的“土地引資”競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)略大于財(cái)政分權(quán)的壓力。
　　第五部分同樣結(jié)合山東省17地市的數(shù)據(jù)，對(duì)土地出讓如何影響財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行了實(shí)證分析。實(shí)證結(jié)果顯示，以財(cái)政自給度衡量的財(cái)政分權(quán)對(duì)預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)為:經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出、行政管理類支出占比增加，公共與民生類支出占比下降;以土地出讓展開(kāi)的晉升競(jìng)爭(zhēng)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的影響表現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)建設(shè)類支出占比增加，公共與民生類支出、行政

8、管理類支出占比下降。表明土地財(cái)政的形成，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)騰出更多的財(cái)力用于社會(huì)服務(wù)性支出的良好愿望，對(duì)預(yù)算內(nèi)支出“重投資、輕服務(wù)”的問(wèn)題并沒(méi)有發(fā)揮矯正作用，這也說(shuō)明預(yù)算內(nèi)外的財(cái)力統(tǒng)籌并不理想，建立全口徑預(yù)算和改善財(cái)政支出結(jié)構(gòu)依然面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
　　第六部分主要為結(jié)論與建議。針對(duì)財(cái)政分權(quán)和晉升競(jìng)爭(zhēng)共同影響土地財(cái)政的現(xiàn)象，改革不僅需要進(jìn)一步完善現(xiàn)行的分稅制，更加清晰的對(duì)各級(jí)政府進(jìn)行事權(quán)、財(cái)權(quán)劃分，構(gòu)建地方稅主體體系及完善目前的轉(zhuǎn)移支付制度;還