離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機制研究.pdf

1、承包地退出是我國城鎮(zhèn)化過程中無法回避的現(xiàn)實問題。改革開放30多年來，中國農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)大量轉移，城鎮(zhèn)化加速的同時傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟社會走向衰落，而現(xiàn)代農(nóng)村經(jīng)濟社會秩序尚未建立，造成了耕地空置、鄉(xiāng)村空巢、產(chǎn)業(yè)空心的“三空”現(xiàn)象，導致承包地粗放經(jīng)營與撂荒、耕地資源低效配置和離農(nóng)農(nóng)民“半市民化”的現(xiàn)實格局。黨的十八大提出:“推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)”發(fā)展戰(zhàn)略，十八屆三中全會進一步提出:“堅持和完善基本經(jīng)濟制

2、度，加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制”。這就需要建立科學的離農(nóng)農(nóng)民農(nóng)村退出與城鎮(zhèn)進入機制，優(yōu)化城鄉(xiāng)資源要素配置。本文綜合應用土地產(chǎn)權理論、地租與地價理論、土地制度變遷理論、土地依存理論和經(jīng)濟行為理論等基礎理論，分析離農(nóng)農(nóng)民承包地依存程度、效應價值與持地目的;通過問卷調(diào)查掌握離農(nóng)農(nóng)民承包地利用情況的基礎上，運用統(tǒng)計和計量分析，充分論證離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的影響因素

3、，分析離農(nóng)農(nóng)民承包地退出需要具備的條件，并據(jù)此系統(tǒng)性論證了離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的動力、補償、風險防范、激勵與約束機制，提出了離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的合理化政策建議。
　　一、研究的主要內(nèi)容
　　1.離農(nóng)農(nóng)民分化與承包地效用價值變遷研究。通過分類研究農(nóng)戶部分勞動力離農(nóng)、全部勞動力離農(nóng)及全家人離農(nóng)，弄清不同類型離農(nóng)農(nóng)民對承包地依存關系、效用價值與持地目的;分析不同依存條件下離農(nóng)農(nóng)民承包地粗放經(jīng)營與撂荒行為的產(chǎn)生，以及現(xiàn)行土地制度“公平

4、與效率”二重悖論下農(nóng)村新的人地矛盾形成;分析承包地生產(chǎn)效用、保障效用、財產(chǎn)效用和心理效用等多重效用價值重構與使用權和承包權退出方式;闡明了離農(nóng)農(nóng)民承包地依存關系、效用價值、持地目的與退出方式的內(nèi)在邏輯聯(lián)系。
　　2.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出調(diào)查與影響因素實證研究。通過對重慶、湖南、河南三個樣本區(qū)問卷調(diào)查和農(nóng)戶訪談，掌握樣本農(nóng)戶承包地利用與退出情況，在統(tǒng)計分析樣本農(nóng)戶信息基礎上，分析了離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的農(nóng)戶、區(qū)域和環(huán)境條件特征。根據(jù)數(shù)據(jù)

5、分布采用Logistic模型對離農(nóng)農(nóng)民承包地退出影響因素進行了計量分析，結果表明:影響離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權退出和承包權退出的因素與作用方向基本一致。戶主職業(yè)、離農(nóng)率、經(jīng)營權轉出面積、撂荒面積、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、養(yǎng)老保障、退出補償政策等8個因素對經(jīng)營權退出呈正向影響;而家庭總人口和生計依賴程度等2個因素對經(jīng)營權退出呈負向影響;戶主職業(yè)、離農(nóng)率、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、醫(yī)療保險水平、退出補償政策等6個因素對承包權退出呈正向影響;家

6、庭總人口、承包地面積和生計依存程度等3個因素對承包權退出呈負向影響。
　　3.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的條件分析。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出需要具備一定的必要條件、充要條件和宏觀政策環(huán)境條件。隨著離農(nóng)農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)、非農(nóng)收入、社會保障等的提高，承包地經(jīng)營權與承包權退出能力不斷增強。通過分析承包地退出需要具備的必要條件（非農(nóng)就業(yè)、非農(nóng)收入、社會保障等）、充要條件(退出收益大于持地收益等土地權益保障條件）和政策環(huán)境條件（戶籍、社保條件）等，發(fā)現(xiàn)多數(shù)離

7、農(nóng)農(nóng)民必要條件基本具備，但非農(nóng)收入長期穩(wěn)定性缺乏、社會保障水平偏低，承包地退出的充要條件不足，承包權退出機制缺失，提出建立承包地退出機制框架（動力、補償、風險防范、激勵與約束機制），并闡明了其內(nèi)在邏輯聯(lián)系。
　　4.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的動力機制。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出受到來自政治、經(jīng)濟和社會等多方動力的作用。國家糧食安全、耕地保護、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等政治動力因子推動著中央、地方政府改革戶籍、健全社會保障制度等創(chuàng)造退出條件;退地補償、保障替

8、代、市場化轉讓等經(jīng)濟引力正向作用退出，承包費取消、撂荒無責等經(jīng)濟推力缺失，持地補貼（種糧補貼、良種、農(nóng)資綜合補貼等）和土地保障等經(jīng)濟阻力反向作用于退出;市民化和改善子女教育與發(fā)展等社會動力正向作用退出?？傮w而言，目前承包地退出存在總動力不強、結構性失衡、各主體功能耦合不暢、農(nóng)村土地要素市場動力缺乏，致使離農(nóng)農(nóng)民承包地退出動力嚴重不足。
　　5.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的補償機制。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補償依據(jù)在于合法土地權益退出所造成的效用

9、價值損失。在對各地戶籍改革試驗中離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補償標準實踐考察基礎上，發(fā)現(xiàn)承包權退出補償存在依據(jù)認識不清、責任主體不全、標準構成不全、政府成本分擔過高、資金來源不足和方式過于簡單等問題。據(jù)此提出了由承包地退出資源價值、社會保障價值、預期增值價值和其它價值等構成的科學補償標準并進行了測算，進一步論證了承包地退出補償各責任主體及其應補償份額和補償資金來源，分析了常見補償方式及其利弊并提出建立多樣化補償方式。
　　6.離農(nóng)農(nóng)民承包地

10、退出的風險防范機制。由于承包地具有保障和財產(chǎn)等多重效用，受離農(nóng)農(nóng)民個體、家庭和自然、經(jīng)濟、社會、制度等風險因素的作用，無論是經(jīng)營權還是承包權退出，都不可避免地存在一些退出風險。通過對離農(nóng)農(nóng)民承包地退出存在的風險類型（失業(yè)風險、法律風險、制度風險、社會風險和政治風險等）的分析，發(fā)現(xiàn)當前離農(nóng)農(nóng)民承包地退出存在較大的潛在風險，且呈現(xiàn)出風險主體多元性、外部性和傳遞性等特點，提出在離農(nóng)農(nóng)民承包地退出前環(huán)節(jié)完善《農(nóng)村土地承包法》，建立承包地退出制度

11、和相關聯(lián)動扶持政策;退出中環(huán)節(jié)，作好退出必要條件的檢查、退地價值的評估與權益保障、退出程序的規(guī)范和管理;退出后環(huán)節(jié)，監(jiān)督檢查糾正退地政策落實偏差、糾紛處理和退地貧困救濟等工作。
　　7.離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的激勵與約束機制。前述研究表明:離農(nóng)農(nóng)民承包地退出需要進行有效的激勵和約束。堅持離農(nóng)農(nóng)民“依法、自愿、有償”的退地原則，從經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)培訓、財政補貼等方面建立激勵機制，引導不依存型和潛在依存型離農(nóng)農(nóng)民自愿有序退出承包權

12、;同時，從用途約束、撂荒約束、惠農(nóng)約束、退地約束等方面建立約束機制，防止耕地濫用和盲目退出，引導和規(guī)范離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權與承包權退出。
　　二、研究結論與政策建議
　　1.研究結論
　　(1)不同依存類型離農(nóng)農(nóng)民承包地效用價值分化、持地目的異化。部分勞動力人口離農(nóng)、全部勞動力人口離農(nóng)和全家人口離農(nóng)三大類離農(nóng)農(nóng)民對承包地生計關系由依存轉向潛在依存、不依存。生計依存型離農(nóng)農(nóng)民，承包地以就業(yè)、收入和生活保障為主導功能價值，

13、持有目的是為了生產(chǎn);潛在依存型離農(nóng)農(nóng)民，雖目前對承包地沒有生計依存，但未來可能有潛在生計依存，承包地以防止非農(nóng)失業(yè)、養(yǎng)老等保障為主導效用價值，持地目的是為了保障;不依存型離農(nóng)農(nóng)民，對承包地既不存在現(xiàn)實依存，也不存在潛在依存，承包地以財產(chǎn)為主導效用價值，持地目的是利用土地權利獲得更多的收益。
　　(2)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機制缺失，農(nóng)村新的人地矛盾突出。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度中，承包地退出機制缺失，離農(nóng)農(nóng)民承包地土地權利與責任不對應，粗

14、放經(jīng)營與撂荒蔓延，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受阻并存;同時，部分離農(nóng)農(nóng)民逐漸演變成享有并利用土地權利獲取地租和農(nóng)業(yè)補貼等收益的城居地主，“以農(nóng)為業(yè)”的在農(nóng)農(nóng)民，從事低收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅需支付擴大生產(chǎn)面積的土地租金，而且不能獲得租種地的農(nóng)業(yè)補貼。不完善的土地制度與錯位的農(nóng)業(yè)補貼政策，導致農(nóng)村新的土地矛盾呈現(xiàn)出“公平與效率”二重悖論。
　　(3)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出情況復雜，影響因素眾多。重慶、湖南和河南等樣本農(nóng)戶承包地退出調(diào)查顯示:未退出占

15、樣本總數(shù)的69.3％，經(jīng)營權退出占樣本農(nóng)戶總數(shù)的24.6％（按面積算為15.84％①），承包權退出占樣本總數(shù)的10％（多為部分家庭成員戶籍遷入城鎮(zhèn)退出）。計量結果表明:戶主職業(yè)、離農(nóng)率、經(jīng)營權轉出面積、撂荒面積、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、養(yǎng)老保障、退出補償政策等8個因素對經(jīng)營權退出意愿呈正向影響;而家庭總人口和生計依賴程度等2個因素對經(jīng)營權退出意愿呈負向影響;戶主職業(yè)、離農(nóng)率、承包地作用、非農(nóng)收入穩(wěn)定、醫(yī)療保障、退出補償政策等6個因素對

16、承包權退出意愿呈正向影響;而家庭總人口、承包地面積和生計依賴程度等3個因素對承包權退出意愿呈負向影響。離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權退出與承包權退出影響因素和作用方向基本一致。
　　(4)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的條件不足、機制缺失。離農(nóng)農(nóng)民承包地經(jīng)營權退出租金收益偏低，丘陵、山區(qū)多為贈與流轉，甚至沒有直接經(jīng)濟收益，經(jīng)營權退出充要條件欠缺;離農(nóng)農(nóng)民承包權退出的直接經(jīng)濟補償和土地保障替代補償缺乏，承包權退出充要條件不足。盡管部分離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的

17、必要條件（非農(nóng)就業(yè)、非農(nóng)收入，甚至社會保障等）初步具備，但非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性較差，承包地退出中土地權益保障難以滿足，條件不充足。建立健全離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機制是當前深化經(jīng)濟社會體制改革的迫切需要。
　　(5)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的動力結構失衡、功能耦合不暢。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出受到政治、經(jīng)濟和社會等多方動力的推動。國家糧食安全、耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力保護、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整等政治動力，推動著中央、地方政府改革戶籍、健全社會保障制度等改善退出條件;退

18、地補償、保障替代等經(jīng)濟拉力正向作用退出，但農(nóng)業(yè)稅取消、撂荒無責等退出經(jīng)濟推力缺失;種糧補貼、良種補貼、農(nóng)資綜合補貼等和土地保障等經(jīng)濟阻力反向作用于退出;市民化和改善子女教育與發(fā)展等社會動力正向作用退出?？傮w而言，目前承包地退出總動力不強，且結構性失衡，各主體功能耦合不暢，農(nóng)村土地要素市場動力缺乏，致使離農(nóng)農(nóng)民承包地退出動力嚴重不足，需要加大退出補償增加退出動力。
　　(6)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的補償依據(jù)要清楚、標準要明確。承包地退出

19、補償，既能滿足退出充要條件，又能增強退出動力，激勵退出行為。補償依據(jù)在于承包地合法權益退出所造成的價值損失。成都、重慶、陜西等統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革中存在補償依據(jù)認識不清、責任主體不明、標準構成不全、資金不足、政府分擔成本過高等問題。科學的補償標準應包括資源價值Rt1、保障價值Rt2、預期財產(chǎn)價值Rt3和心理等其它價值R14（即Rtj=Rt1+Rt2+Rt3+Rt4）。一次性貨幣補償和社會保障補償方式各有利弊，需建立以社會保障補償為基礎的多樣

20、化退出補償方式。
　　(7)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的風險防范。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出不可避免存在失業(yè)風險、法律風險、制度風險、社會風險和政治風險等，這些風險受多種因素的影響，潛在風險大，且呈現(xiàn)出風險主體多元性、外部性和傳遞性等特點，需要在離農(nóng)農(nóng)民承包地退出前、中、后各個環(huán)節(jié)進行風險監(jiān)管、控制和防范。
　　(8)離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的激勵與約束。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出的條件分析和動力、補償和風險防范機制表明，現(xiàn)有承包地制度安排存在諸多缺陷，

21、需堅持“依法、自愿、有償”的退地原則，從經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)培訓、財政補貼等多方面對具備條件的離農(nóng)農(nóng)民進行有效激勵;同時，從用途約束、撂荒約束、惠農(nóng)約束、退地約束等方面對離農(nóng)農(nóng)民承包地的利用和退出行為進行有效約束機制，引導和規(guī)范具備條件的離農(nóng)農(nóng)民有序退出承包地。
　　2.政策建議
　　本文的基本政策建議是:在堅持離農(nóng)農(nóng)民“依法、自愿、有償”退出承包地的基本原則下，根據(jù)不同類型離農(nóng)農(nóng)民承包地依存程度與效用價值差序需求，構建

22、離農(nóng)農(nóng)民承包地退出動力、補償、風險及防范、政策激勵與約束機制，保障離農(nóng)農(nóng)民退地收益，引導具備退出條件的離農(nóng)農(nóng)民有序退出承包地，實現(xiàn)耕地資源優(yōu)化再配置，保障國家糧食安全，保護耕地質(zhì)量和生產(chǎn)能力，促進在農(nóng)農(nóng)民增收，從而促進城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)同發(fā)展。具體的政策建議有:
　　(1)優(yōu)化惠農(nóng)補貼制度。多數(shù)地方按人均承包地面積實施的農(nóng)業(yè)補貼制度，將農(nóng)業(yè)補貼轉化為離農(nóng)農(nóng)民土地“福利化”，導致補貼錯位，轉移了惠農(nóng)政策初衷，增加了離農(nóng)農(nóng)民土地“粘

23、性”，抑制了承包地退出。優(yōu)化惠農(nóng)補貼制度，取消按人均承包地面積補貼，改為按實際糧食播種面積或商品糧產(chǎn)出進行農(nóng)業(yè)補貼，增加在農(nóng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體補貼力度，提高農(nóng)業(yè)補貼政策的針對性和有效性。
　　(2)建立農(nóng)民“退休”制度。多數(shù)離農(nóng)農(nóng)戶代際分工明顯，老人作為家庭農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，延續(xù)著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，低效占有承包地。建立農(nóng)民“退休”制度，結束身份農(nóng)民世襲制和終身制，吸引老齡農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)，退出承包地，為中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的改造創(chuàng)造有利條件。
　

24、　(3)建立承包地退出補償制度。離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補償是一個復雜的經(jīng)濟、社會和心理問題，不同經(jīng)濟社會發(fā)展水平下補償機制不同。建立與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應的自主非農(nóng)就業(yè)離農(nóng)農(nóng)民承包地自愿“有償”退出補償制度，替代承包地的財產(chǎn)、保障與心理等非生產(chǎn)性效用，促進離農(nóng)農(nóng)民承包地有序退出。
　　(4)建立健全農(nóng)民社會保障制度。加大離農(nóng)農(nóng)民社會保障建設力度，逐步建立離農(nóng)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民和職工同等水平的養(yǎng)老等社會保障制度體系，實現(xiàn)農(nóng)村社保、農(nóng)民工社保

25、與城鎮(zhèn)居民社保的有機承接和轉移。逐步建立和完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，加大離農(nóng)農(nóng)民失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障建設力度，剝離承包地社會保障功能，使職業(yè)離農(nóng)的農(nóng)民保障能由依存土地轉向依靠社保，解除退出承包地的后顧之憂。
　　(5)建立永久性基本農(nóng)地保護制度。離農(nóng)農(nóng)民承包地保障、財產(chǎn)等功能價值錯位，使耕地偏離了本質(zhì)的生產(chǎn)功能。確認永久性基本農(nóng)地，一方面，加強基本農(nóng)地保護力度，嚴格控制基本農(nóng)地非農(nóng)化，降低一般農(nóng)區(qū)基本農(nóng)地非農(nóng)增值預期;另一

26、方面，加強永久農(nóng)田利用中的撂荒監(jiān)管，超過撂荒期2年的承包地，集體經(jīng)濟組織應堅決收回，否則“按畝均收益”收取撂荒費。實施永久性基本農(nóng)田保護制度是促進離農(nóng)農(nóng)民承包地退出、保護耕地質(zhì)量的又一有效做法。
　　(6)加大農(nóng)民職業(yè)技能培訓。一方面，通過職業(yè)技能培訓，提高進城離農(nóng)農(nóng)民非農(nóng)職業(yè)技術素質(zhì)及其就業(yè)的能力，培育不同離農(nóng)分化群體的資源稟賦優(yōu)勢，從而非農(nóng)收入的穩(wěn)定性提供技術素質(zhì)保障，為提高承包地退出能力和降低退出風險提供保障。另一方面，加大

27、在農(nóng)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)科技技能培訓，增強農(nóng)業(yè)科學技術的推廣和應用轉化能力，培養(yǎng)和造就一批新型職業(yè)農(nóng)民，增強農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營能力。
　　三、可能的創(chuàng)新點
　　1.細分離農(nóng)農(nóng)民類型，弄清其承包地依存關系、效用價值與持地目的
　　對離農(nóng)農(nóng)民進行了不同類型細分研究，弄清不同類型離農(nóng)農(nóng)民承包地依存關系和效用價值發(fā)生了分化裂變，持有目的異化。生計依存型離農(nóng)農(nóng)民，承包地以就業(yè)、收入和生活保障為主導效用價值，持地目的是為了生產(chǎn);潛在依存型離農(nóng)農(nóng)民

28、，雖目前對承包地沒有生計依存，但存在潛在生計依存，承包地以避險為主導功能價值，持有目的是為防止非農(nóng)失業(yè)、養(yǎng)老等保障;不依存型離農(nóng)農(nóng)民，對承包地既不存在現(xiàn)實依存，也不存在潛在依存，承包地以財產(chǎn)為主導效用價值，持地目的是利用土地權利獲得更多的財產(chǎn)收益。潛在依存型和不依存型離農(nóng)農(nóng)民承包地依存關系分化、主導效用價值變遷與持地目的異化，為其承包地退出提供了理論依據(jù)。
　　2.發(fā)現(xiàn)退出機制缺失，農(nóng)村新的人地矛盾:“公平與效率”二重悖論

29、　　研究發(fā)現(xiàn):我國現(xiàn)行農(nóng)地制度不完善，離農(nóng)農(nóng)民承包地退出機制缺失，離農(nóng)農(nóng)民承包地權利與責任嚴重不對應，粗放經(jīng)營與撂荒蔓延，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化受阻并存。部分離農(nóng)農(nóng)民逐漸演變成享有并利用土地權利獲取地租和農(nóng)業(yè)補貼等收益的城居地主;“以農(nóng)為業(yè)”的在農(nóng)農(nóng)民，從事低收益的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不僅需支付擴大生產(chǎn)面積的土地租金，而且不能獲得租種地的農(nóng)業(yè)補貼。不完善的土地制度、錯位的農(nóng)業(yè)補貼政策等，導致農(nóng)村新的土地矛盾呈現(xiàn)出“公平與效率”二重悖論。
　　3

30、.構建退出補償標準，并進行了離農(nóng)農(nóng)民承包權退出補償標準測算
　　通過分析多地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗區(qū)的承包地退出補償標準，發(fā)現(xiàn)均存在依據(jù)不明、構成不全、標準偏低等問題。筆者依據(jù)承包地效用價值結構，重新構建了離農(nóng)農(nóng)民承包權退出的補償標準。新的承包權退出補償標準由承包地的資源價值、社會保障價值、預期增值價值和其它價值等四部分構成，并對各構成部分進行了科學的補償標準測算。
　　4.按是否國家供養(yǎng)，分情況針對性進行離農(nóng)農(nóng)民承包地退出補償<