國民政府時期重慶市保甲人員養(yǎng)成制度芻論.pdf

1、民國時期,重慶市先后作為四川省轄市、國民政府的戰(zhàn)時首都和戰(zhàn)后陪都,它的保甲人員的養(yǎng)成制度在全國來看是具有典型意義的。
　　由于國民政府時期“有法不依”現(xiàn)象的普遍存在,規(guī)定在法律、辦法、條例、訓令等多種形式的法規(guī)中的保甲人員的職責與現(xiàn)實中保甲人員的作為有很大出入。為了便于了解那個時期的法令,并就法令中存在的各種弊端與由當時的社會狀況所決定的不可克服的各種障礙做出更好的分析,本文主要從法規(guī)意義上來分析保甲人員養(yǎng)成的各種制度。從法規(guī)的變

2、動來洞悉當時國民政府對基層政權改善所做的各種努力。同時結合當時統(tǒng)治者的言行和案例,從中可以體會到國民政府對現(xiàn)實的彷徨與無奈。
　　保甲制度在經歷了清朝末期和民國初年的廢棄后,在20世紀30年代到40年代得以復活,其根本原因是中國一家一戶的自給自足的自然經濟的主體地位的封建經濟基礎雖然經歷了鴉片戰(zhàn)爭以來近百年的時間,但并沒有得到根本的改變,也就是保甲制度建立的根基仍然牢固地存在著。其直接原因是蔣介石為了大力“圍剿”中國共產黨領導的革

3、命根據(jù)地和紅軍,認為必須通過編組保甲,以嚴密民眾組織。
　　保甲長等行政人員在基層社會的運轉中起著重要作用。保甲組織編定后,保甲人員首先要做的就是召開保甲會議協(xié)定保甲規(guī)約,并監(jiān)督保民共同遵守規(guī)約。保甲規(guī)約在國民政府時期無異于鄉(xiāng)間的憲法,是民眾首先要遵守的重要法令。其次,戶口編查是歷代保甲人員的職責。戶口的編查直接影響到賦稅的征收和社會治安狀況。國民政府十分重視保甲人員的這一職責,在法規(guī)中多次強調。再次,保甲人員在鄉(xiāng)間起著調解鄰里糾

4、紛的作用。在司法資源嚴重匱乏的年代,民間糾紛的解決程度關系到社會的穩(wěn)定,所以國民政府要求保甲人員妥善解決民間糾紛,并把糾紛的解決情況作為保甲人員的考核標準。最后,保甲人員發(fā)揮著重要的社會治安職能。蔣介石的保甲制度的推行立足于兩點:一是使農村組織軍事化、發(fā)揮保甲的軍事鎮(zhèn)壓作用;二是建立農村治安網絡,即能過清查戶口和互保連坐責任,以保甲代替警察,發(fā)揮保甲的治安、監(jiān)視作用。重慶市政府通過“聯(lián)保連坐”,努力將保甲長的治安作用發(fā)揮到極致。

5、　　保甲人員做為國民政府最基層的行政人員,對維持政府統(tǒng)治發(fā)揮著這樣重要的作用,其人員的素質的高低所造成的影響就不言而喻了。所以重慶市政府頒布了大量法令以期提高保甲人員的素質。首先,重慶市政府曾先后三次大規(guī)模編制保甲組織,希望通過保甲人員的設置來使政府更順利的管理基層行政人員。第一次編查,保甲在組織形式上為:區(qū)警察分局—聯(lián)保,警察分駐派出所—保—甲;第二次編查,在組織上的主要形式為:區(qū)、警察分局—鎮(zhèn)、警察分所—?！?第三次編查,在組織上

6、的形式為:區(qū)—保—甲。其次,有關機關先是提出了三項措施來保障保甲人員的地位,隨后擬出了三項提高保甲人員素質的辦法:(1)副鎮(zhèn)長、正副保甲長均由鎮(zhèn)民代表會、保民大會選舉,加倍人數(shù),再行考試錄用。(2)保長以民校校長兼任。(3)加緊保甲人員訓練。同時在《重慶市政府訓令》中,規(guī)定了對保甲長的各種獎勵和懲罰辦法,希望引導保甲人員更好的為政府服務。
　　重慶市政府也意識到了保甲人員中存在的大量問題,并試圖通過改革和完善培訓和考核制度矯正之。

7、但是,保甲人員整體素質低下的局面并沒有發(fā)生根本的變化,保甲人員依然不能達到與其職務相當?shù)乃刭|。甚至出現(xiàn)了文盲和轎夫充當保甲長的情況。
　　重慶市的保甲人員與警察局有著密切的關系,這在全國來看是較有特色的地方。重慶市政府在第一次編查保甲時就把警察局設置為保甲人員的直接領導,區(qū)鎮(zhèn)長一直由警察局官員擔任,保甲人員的工作由警察局指導,保甲人員的任用、考核、培訓也全部由警察局督導。這種情況一直持續(xù)到1943年5月19日國民政府修正公布的《市

8、組織法》,正式廢鎮(zhèn)設區(qū)。
　　隨著國際尊重人權和自治之風的興起,國民政府決定在基層實行其所謂的自治。1943年1月,蔣介石下達手令,以重慶為推行新生活運動及實施地方自治的示范區(qū),并率先推行“憲政”。隨后重慶市政府遵照行政院關于核定調整區(qū)以下地方自治組織的命令,決定自1944年9月1日開始整編全市各區(qū)、保、甲,其方法為就原有區(qū)署范圍,依地勢自東至西,或自南至北,按次編列保甲,再按甲之次序編列成保。從此重慶市警察局很少介入保甲人員的工

9、作。
　　然而,現(xiàn)實中保甲組織一直為國民黨的官治體制服務,成為極端集權的官治體制的末端,在軍事、治安、賦稅等職能上承擔著極大的責任,這是它的性質所在。統(tǒng)治者正是想通過加重民眾的連帶責任,加重刑罰機制以恐嚇民眾,從而達到令行禁止的目的。然而,由于保甲長的責任至重,如果沒有相應的專制權力來履行職責,則事實上這種制度的目標就會落空,而任何人也都會想方設法去逃避出任保甲長;但如果給保甲長配備與其職責相應的權力,則這種遠離監(jiān)督的行政管理馬上