健全法制加強國有資產(chǎn)管理

1、l【改革新論】l健全法制，加強國有資產(chǎn)管理建立健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟需要的國有資產(chǎn)管理制度并使之法制化有利于維護公有財產(chǎn)權(quán)，防止國有資產(chǎn)流失實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。但是，由于現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理法律制度還不完善在一定范圍內(nèi)和一定程度上造成了國有資產(chǎn)流失因此加快國有資產(chǎn)管理法律制度建設(shè)是一項急需做好的重要工作。“國有資產(chǎn)”不同于“國有財產(chǎn)”在計劃經(jīng)濟時代曾一度模糊兩者的區(qū)別一概用“國有財產(chǎn)”來涵蓋。其實“資產(chǎn)”與“財產(chǎn)”不論是在經(jīng)濟學(xué)上還

2、是在法律學(xué)上，都存在區(qū)別。廣義的國有資產(chǎn)和國有財產(chǎn)的涵義基本上是相同的指我國境內(nèi)外、各個領(lǐng)域、各個形態(tài)的，屬于全民所有的一切財產(chǎn)和資源：狹義的國有資產(chǎn)是指國家投入到生產(chǎn)經(jīng)營性領(lǐng)域內(nèi)的固定資產(chǎn)、流動資產(chǎn)以及各種形態(tài)的資產(chǎn)。國有資產(chǎn)從總體上可以分為四類：國有物權(quán)、國有準物權(quán)、國有債權(quán)和國有無形產(chǎn)權(quán)。國有物權(quán)中有經(jīng)營性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)三種，其中資源性資產(chǎn)如河流、湖泊、土地、草原、森林、石油等，非經(jīng)營性資產(chǎn)如政府部門、事業(yè)單位資產(chǎn)

3、、文物等。而經(jīng)營性資產(chǎn)主要指的是企業(yè)擁有的國有資產(chǎn)；國有準物權(quán)是指對礦山的開采權(quán)、對河流和土地的開發(fā)權(quán)等：國有債權(quán)是指其他國家欠我國的外債國家對其擁有債權(quán)；國有無形一浙江湖#1／李曉英的保護力度。在世界各國，盡管社會政治體制不同經(jīng)濟體制各異，但大多數(shù)國家在對國有資產(chǎn)的監(jiān)管上都制定了完備的法律法規(guī)。日本制定了國有資產(chǎn)管理基本法《日本國有財產(chǎn)法》、《日本地方公營企業(yè)法》和許多特別法，構(gòu)成了較完整的法律體系。其中依法管理國有企業(yè)是日本國有資產(chǎn)

4、監(jiān)管法的一大特色。按照法律規(guī)定，日本將國有企業(yè)分為部門企業(yè)、產(chǎn)權(quán)包括很多方面如國旗、國徽等都公共法人和公私合營企&5類明確有巨大的無形產(chǎn)權(quán)。在我國的國有資規(guī)定了國有企業(yè)的經(jīng)營范圍和承擔的產(chǎn)中，經(jīng)營性資產(chǎn)所占比例較大。我國責、權(quán)、利等。的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革，以及英國對國有資產(chǎn)的劃定、管理和對其法律制度的建立在一定意義上國有企業(yè)的建立、改組、廢除以及非國就是圍繞著經(jīng)營性國有資產(chǎn)展開的。有化等重大問題，由議會通過專門法2003年6月公布

5、的《企業(yè)國有資律來解決，如《電信法》、《煤氣法》、《鐵產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，首次明確了國路法》、《公司法》、《雇傭法》、《安全與有資產(chǎn)管理的基本框架，并確立了企健康法》等，依照這些專門法律對改制業(yè)分立、合并。破產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易等方面企業(yè)進行監(jiān)管，要求企業(yè)依法運作。的制度，并且對國有資產(chǎn)管理的原則、美國是依法建立政企關(guān)系。在美框架和基本制度等進行了設(shè)計，對企國，國有資產(chǎn)主要分布于電力、郵政、業(yè)負責人管理、企業(yè)重大事項管理、企國土管理、運輸、保

6、險、醫(yī)療衛(wèi)生、工業(yè)國有資產(chǎn)管理等作了較系統(tǒng)的規(guī)業(yè)、環(huán)境保護等領(lǐng)域。有關(guān)國有資產(chǎn)范定。2006年全國人大常委會正在審議圍、國有企業(yè)的建立、撤消或企業(yè)內(nèi)部的物權(quán)法草案也擬對有關(guān)規(guī)定作出修管理體制的改革必須經(jīng)過國會審議通改，規(guī)定：“違反國有資產(chǎn)管理規(guī)定，通過。同時，對大型國有企業(yè)，都有專門過企業(yè)改制、關(guān)聯(lián)交易等，低價轉(zhuǎn)讓、的相對應(yīng)的法律規(guī)范其營運行為。集體私分、擅自擔?；蛘咭云渌绞叫录悠抡畬匈Y產(chǎn)的管理主造成國有資產(chǎn)損失的，應(yīng)“3依法承

7、擔要是通過法定機構(gòu)和政府控股公司進法律責任?！边M一步加大了對國有資產(chǎn)行的。國有資產(chǎn)管理分三個層次和三萬方數(shù)據(jù)個分離，即政府部門、法定機構(gòu)和控股公司以及國有公司三個層次之間分離。法定機構(gòu)對國有資產(chǎn)管理有專門的立法，如《經(jīng)濟發(fā)展局法案》。政府控股公司的運作以公司法為依據(jù)。依法管理國有資產(chǎn)是發(fā)達國家的共同特征。從資產(chǎn)管理和經(jīng)營機構(gòu)的設(shè)立以及職權(quán)的分工和行使：從國有資產(chǎn)的投資、管理到資產(chǎn)的處置都有明確的法律規(guī)定，而且立法層次較高，多由國會通過。

8、相比之下我國在國有資產(chǎn)立法上較為滯后層次偏低約束力不強而且相互不統(tǒng)一。因此應(yīng)結(jié)合我國的國情借鑒國際上一些通行的立法模式，出臺一部統(tǒng)一的國有資產(chǎn)管理法律，并且根據(jù)國有資產(chǎn)的不同類型采取不同的管理方式嚴格對國有資產(chǎn)的管理。現(xiàn)代市場經(jīng)濟的一個顯著特征是發(fā)達的市場經(jīng)濟和現(xiàn)代法治相結(jié)合法律對經(jīng)濟運行不僅起著規(guī)范和保障作用，而且起著調(diào)節(jié)、引導(dǎo)、組織、管理等作用。因此，經(jīng)濟法視野下的國有資產(chǎn)管理法律體系的核心內(nèi)容應(yīng)是建立國有資產(chǎn)管理法。1國有資產(chǎn)管理

9、法的調(diào)整范圍。國有資產(chǎn)一般分為經(jīng)營性、行政事業(yè)性和資源性三類。國有資產(chǎn)管理法的調(diào)整范圍是覆蓋全部還是某一部分國有資產(chǎn)。直接關(guān)系到法的法律地位問題。目前對此主要有三種觀點：一種觀點認為應(yīng)僅限于經(jīng)營性國有資產(chǎn)：另一種觀點認為。制定一部涵蓋所有方面的國有資產(chǎn)法的條件還不成熟，應(yīng)先對經(jīng)營性和行政事業(yè)性國有資產(chǎn)進行規(guī)范：第三種觀點認為，應(yīng)該盡可能涵蓋全部國有資產(chǎn)。筆者贊同第二種觀點，理由有：一是目前國有資產(chǎn)的分類并不是絕對的，資源性國有資產(chǎn)有可能

10、在一定范圍內(nèi)實行資產(chǎn)化管理，而行政性國有資產(chǎn)也有可能在使用中具有營利性，因此，以純粹的分類來界定■■■孵?！觥觥雎础觥觥觥鯧∑■■■_國有資產(chǎn)管理法的調(diào)整范圍欠科學(xué)；二是目前國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和國有企業(yè)改革還在進行3中，國有資產(chǎn)管理體制還在不斷完善。許多問題還在探索之中。因此如果制定一部涵蓋全部國有資產(chǎn)的法律，欠缺穩(wěn)定性和權(quán)威性，建議僅就經(jīng)營生的國有資產(chǎn)進行規(guī)制而對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)可以規(guī)定一些原則具體內(nèi)容由相關(guān)法律法規(guī)進行調(diào)整。2國有資產(chǎn)

11、管理法的管理機構(gòu)。目前從中央到地方已普遍設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱國資委)。作為國有資產(chǎn)出資人履行出資人職責。在國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)立上要因地制宜、區(qū)別對待。不能”一刀切”。因此，國有資產(chǎn)管理法應(yīng)更多地從法律原則出發(fā)，不應(yīng)在法律中對機構(gòu)的設(shè)置作出太具體的規(guī)定?！镀髽I(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》規(guī)定的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)根據(jù)國務(wù)院以及相應(yīng)級別的人民政府的授權(quán)，代表其履行出資人職責，依法對企業(yè)國有資產(chǎn)進行監(jiān)督管理解決了出資人長期不

12、到位的問題。但是對監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立，目前仍有很多爭議：國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是設(shè)在人大還是設(shè)在政府管理機構(gòu)的性質(zhì)如何管理機構(gòu)的職責如何定位監(jiān)管者受誰的“監(jiān)管”按照政企分開的原則，權(quán)力與利益如何脫鉤等等。筆者認為，只有做好管理機構(gòu)的定位，這些問題才能迎刃而解。國資委是“國務(wù)院直屬的正部級特設(shè)機構(gòu)”，不是國務(wù)院的一個常規(guī)機構(gòu)。在這里必須要明確的是，國資委是受政府委托，統(tǒng)一管理國有資產(chǎn)的特殊法定機構(gòu)。它應(yīng)是政府直屬的事業(yè)單位，但不是政府部門，與行政部

13、門有本質(zhì)區(qū)別；國資委的人員不是政府的公務(wù)員；內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)按照出資人的職能來設(shè)。但也不能剝奪國資委的公共管理職能，因為國有資產(chǎn)的運行不限于一個封閉、孤立的環(huán)境，而是遍及國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，所以國資委必然與其他部門發(fā)生聯(lián)系，如國資委制訂規(guī)劃時需要財政、稅收、金融等方面的優(yōu)惠政策，需要與其他部門進行協(xié)作與合作。所以國資委作為一個特殊政府機構(gòu)就必然具有政府機構(gòu)的屬性。3國有資產(chǎn)管理法的運營機構(gòu)。對于是否應(yīng)設(shè)立國有資產(chǎn)運營機構(gòu)，目前有三種意見：一種

14、認為在國資委明確履行出資人職責的情況下，不必再設(shè)立專門的國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)，否則二者在職能上有重復(fù)：另一種觀點認為，設(shè)立專門的國有資產(chǎn)運營機構(gòu)有利于明確國有資產(chǎn)的經(jīng)營責任：還有一種觀點認為國有資產(chǎn)的經(jīng)營方式在市場經(jīng)濟中靈活多樣很難確定一個固定模式，因此在法律條款中也沒必要涉及此類問題。筆者贊同第二種觀點。因為國資委和國有資產(chǎn)運營機構(gòu)二者雖然都同時承擔管資產(chǎn)、管人、管事的職能，但二者在具體管理范圍、行使這些職能的方式和法律依據(jù)上都不同。國資

15、委主要是在宏觀上、行政管理角度對國有資產(chǎn)進行管理而資產(chǎn)運營機構(gòu)則從微觀的、具體的角度對國有資產(chǎn)進行運營管理。國資委行使職責的法律依據(jù)主要是國有資產(chǎn)管理法而國有資產(chǎn)運營機構(gòu)行使職責的主要依據(jù)是公司法和證券法等。因此建立國有資產(chǎn)運營機構(gòu)負責國有資產(chǎn)投資運作，對于更好地實現(xiàn)政企分開促進國有資產(chǎn)優(yōu)化重組、債務(wù)重組和結(jié)構(gòu)調(diào)整等具有重要的作用。關(guān)于國有資產(chǎn)運營機構(gòu)的定位問題在學(xué)術(shù)界也有不同的觀點，有人認為是企業(yè)法人。有人認為是行政機構(gòu)。筆者認為。國