公共財(cái)政體制下的行政法治思考.pdf

1、本文從公共財(cái)政與行政法治的關(guān)聯(lián)入手，通過對(duì)公共財(cái)政體制下行政法治變遷狀況的實(shí)證分析和行政法治發(fā)展趨勢(shì)的展望，提出了公共財(cái)政體制下行政法治建設(shè)的具體思路。全文分四部分，分別對(duì)以上問題進(jìn)行了論述。 本文認(rèn)為公共財(cái)政與行政法治存在一定的關(guān)聯(lián)，認(rèn)為公共財(cái)政是有限政府與行政法治的整合機(jī)制。其關(guān)聯(lián)性的表現(xiàn)是：有限政府和行政法治依賴公共財(cái)政，有限政府和行政法治又受制于公共財(cái)政。在現(xiàn)代國(guó)家生活中，公共財(cái)政是國(guó)家的物質(zhì)基礎(chǔ)，國(guó)家存續(xù)依賴于公共財(cái)政

2、，公共財(cái)政是國(guó)家權(quán)力活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)前提。但對(duì)于任何國(guó)家的執(zhí)政者而言，其權(quán)力活動(dòng)的實(shí)施都必然消耗一定的財(cái)政資源，財(cái)政資源的緊缺性永遠(yuǎn)是制約其權(quán)力活動(dòng)的一個(gè)現(xiàn)實(shí)因素，因此，公共財(cái)政體制下的政府必須是有限政府。而有限政府與法治是彼此依存的兩個(gè)方面，法治之下的行政必然追求有限行政，而有限行政又是法治得以實(shí)現(xiàn)的基本保障。有限政府和行政法治必然受制于公共財(cái)政資源的緊缺性。財(cái)政資源的緊缺性始終是制約政府無限權(quán)力的天然障礙，為了謀求國(guó)家的“善治”，制憲者們

3、在設(shè)置權(quán)力與權(quán)利的界限，設(shè)計(jì)與調(diào)整國(guó)家的政權(quán)組織形式與國(guó)家結(jié)構(gòu)形式之時(shí)，都不得不將財(cái)政的因素考慮在內(nèi)。行政法治的建構(gòu)依賴公共財(cái)政，又受制于公共財(cái)政。在文章的第一部分，本文從行政的過程和環(huán)節(jié)的角度，將行政法治的構(gòu)成要素概括為行政主體法治、行政行為法治、行政程序法治、行政監(jiān)督法治、行政責(zé)任法治和行政救濟(jì)法治。它們構(gòu)成一個(gè)完整的行政法治系統(tǒng)，互相關(guān)聯(lián)，互相促進(jìn)，缺一不可。其中，行政主體法治是行政法治的基礎(chǔ)，行政行為法治和行政程序法治是行政法治

4、的核心和關(guān)鍵，行政監(jiān)督法治、行政責(zé)任法治和行政救濟(jì)法治是保障。認(rèn)為行政法治的構(gòu)成要素都受制于公共財(cái)政。 本文運(yùn)用實(shí)證材料分析了公共財(cái)政體制下行政法治的現(xiàn)狀和行政法治構(gòu)成要素的變遷狀況。行政法治構(gòu)成要素的變遷源于公共財(cái)政誘發(fā)的公共行政的變遷。在公共財(cái)政體制下，國(guó)家的財(cái)政收入以稅收為主要來源，屬于全體國(guó)民所有且具有公共性；國(guó)家的財(cái)政支出主要用于執(zhí)行公共財(cái)政職能，提供公共物品。在分稅制條件下，我國(guó)的地方政府財(cái)政收支出現(xiàn)大量赤字，基層公

5、共財(cái)政職能難以履行。同時(shí)為了削減公共財(cái)政支出，不得不改革公共行政。在公共行政的改革中，行政組織設(shè)置與法治行政矛盾、行政財(cái)權(quán)配置與給付行政矛盾、公民權(quán)利保障弱化與服務(wù)行政矛盾，行政法治狀況令人擔(dān)憂。同時(shí)，中國(guó)建立公共財(cái)政模式之后，公共行政發(fā)生了變化，國(guó)家行政屬于公共行政，但公共行政不等于國(guó)家行政。公共行政除了國(guó)家行政以外，還包括其他非國(guó)家的公共組織的行政，如公共社團(tuán)(律師協(xié)會(huì)、醫(yī)生協(xié)會(huì)等)的行政以及公共企事業(yè)單位(國(guó)有企業(yè)、公立學(xué)校研究院

6、所等)的行政，公共行政主體多元化。其中，非政府組織承接了大量的向社會(huì)提供混合公共物品的職能。行政主體法治構(gòu)造之行政主體之范圍發(fā)生了變化。另一方面，在公共財(cái)政的視野中，行政主體的行政行為既有負(fù)擔(dān)行政行為，也有授益行政行為；既有強(qiáng)制行政行為，也有非強(qiáng)制行政行為。行政行為法治構(gòu)造之行政行為之范圍發(fā)生了變化。 鑒于此，本文認(rèn)為，在公共財(cái)政體制下，行政法治發(fā)展的趨勢(shì)是：授權(quán)法治與控權(quán)法治的統(tǒng)一；負(fù)擔(dān)行政行為法治與授益行政行為法治的統(tǒng)一；社

7、會(huì)自治與行政法治的統(tǒng)一?？貦?quán)法治是由權(quán)力的本性決定的，以權(quán)力制約權(quán)力、以權(quán)利制約權(quán)力、以社會(huì)制約權(quán)力是權(quán)力控制的三種方式?？貦?quán)是必須的，但并不囿于控權(quán)，保權(quán)也是必要的。國(guó)家要存續(xù)，政府要運(yùn)轉(zhuǎn)都需要物質(zhì)基礎(chǔ)，需要財(cái)權(quán)等行政權(quán)力。正如1959年在印度德里召開的國(guó)際法學(xué)家會(huì)議上通過的關(guān)于法治的《德里宣言》中指出的那樣：法治原則不僅要對(duì)制止行政權(quán)的濫用提供法律保障，而且要使政府能有效地維護(hù)法律秩序，借以保證人們具有充分的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的生活條件。授

8、益行政行為和負(fù)擔(dān)行政行為是以行政行為對(duì)有關(guān)公民的法律效果(有利與不利)為劃分標(biāo)準(zhǔn)的結(jié)果。在傳統(tǒng)的行政行為理論中，負(fù)擔(dān)行政行為必須遵循法律保留原則，而授益行政行為則沒有做出明確的規(guī)定。德國(guó)行政法學(xué)家恩思特.福斯特夫在其1938年發(fā)表的《作為給付主體的行政》中創(chuàng)造了“生存照顧”和“給付行政”理論。他認(rèn)為給付行政和干預(yù)行政都是政府的重要職能，得到政府的給付和服務(wù)是公民的法律權(quán)利。因此，給付行政應(yīng)當(dāng)成為行政法的重要組成部分。給付行政的實(shí)踐在我國(guó)

9、也呈不斷發(fā)展之勢(shì)。尤其是憲法修正案增設(shè)了“國(guó)家尊重和保障人權(quán)”、“國(guó)家建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”等重要內(nèi)容，使得我國(guó)給付行政的發(fā)展獲得了憲法的進(jìn)一步支持和推動(dòng)。在公共財(cái)政體制下，給付行政也必須受法律保留的支配，授益行政行為也必須由法律予以明確規(guī)定。其理由是：第一，國(guó)家的財(cái)源來自于納稅人；第二，既然政府收支財(cái)源的行為具有侵益性質(zhì)，既然對(duì)一部分人的給付意味著對(duì)另一部分人的不給付或者少給付，既然在給付行政上存在該給付而不給付

10、或不該給付卻又給付以及已經(jīng)合法的給付卻又非法收回之可能，那么，為了維護(hù)廣大行政相對(duì)人的合法權(quán)益，任何給付行政行為都必須受法律保留原則的支配；第三，從現(xiàn)代行政的本質(zhì)——服務(wù)行政的角度來講，給付行政必須依法進(jìn)行。由于現(xiàn)代行政的分散化、現(xiàn)代公共職能的分散化，法治與自治只有有機(jī)結(jié)合起來，才能實(shí)現(xiàn)法治下的自由，以社會(huì)自治促進(jìn)行政法治，以行政法治保障社會(huì)自治。 通過對(duì)公共財(cái)政體制下行政法治的現(xiàn)狀和變遷趨勢(shì)的分析，作者最后對(duì)公共財(cái)政體制下行政法