如何構(gòu)建以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管新框架

1、<p>　　如何構(gòu)建以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管新框架</p><p>　　2014年以來(lái)，我國(guó)國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)入快車(chē)道，全國(guó)國(guó)企改革的總體方案呼之欲出，而地方的國(guó)資國(guó)企改革則先行一步，多地已經(jīng)出臺(tái)若干改革方案。為了解地方國(guó)資國(guó)企改革特別是以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管體制改革的最新進(jìn)展、存在問(wèn)題以及對(duì)國(guó)家層面國(guó)資國(guó)企改革的啟示和借鑒情況，國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所“以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資本監(jiān)管問(wèn)題研究”課

2、題組，2014年9月18起分兩次分別赴天津和上海浦東調(diào)研國(guó)資國(guó)企改革情況。 </p><p>　　一、關(guān)于新一輪國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)展情況 </p><p>　　調(diào)研發(fā)現(xiàn)，天津、上海浦東兩地國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展已取得較大進(jìn)展，圍繞深化國(guó)企改革，從國(guó)資管理、國(guó)資布局、國(guó)有企業(yè)分別確立了目標(biāo)，加快國(guó)企股份制改造，推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，完善國(guó)資監(jiān)管等，加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益得

3、到明顯提升。 </p><p>　?。ㄒ唬┨旖蚴羞M(jìn)展情況 </p><p>　　十八屆三中全會(huì)后，天津市委市政府出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步深化國(guó)有企業(yè)改革的意見(jiàn)》。天津新一輪國(guó)企改革，以建立市場(chǎng)化機(jī)制為核心，以“三個(gè)一批”為抓手，以發(fā)展股份制和混合所有制經(jīng)濟(jì)為途徑，以科學(xué)分類(lèi)監(jiān)管為關(guān)鍵，著力推進(jìn)國(guó)有資本由分散向集中轉(zhuǎn)變、企業(yè)產(chǎn)權(quán)由單一向多元轉(zhuǎn)變、國(guó)資監(jiān)管由管資產(chǎn)向管資本為主轉(zhuǎn)變，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活

4、力、競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)力。 </p><p>　　調(diào)整重組一批，培育品牌優(yōu)、效益好、行業(yè)先進(jìn)的大集團(tuán)。2013年以來(lái)，完成10個(gè)重組項(xiàng)目，市管集團(tuán)減少14家，涉及的資產(chǎn)和營(yíng)業(yè)收入分別占市管集團(tuán)的近四分之一和三分之一，涉及職工12.3萬(wàn)人。 </p><p>　　放開(kāi)搞活一批，打造體制新、機(jī)制活、競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)的混合所有制企業(yè)。分兩批推出200多戶(hù)國(guó)有企業(yè)，在產(chǎn)權(quán)交易中心集中掛牌推介，廣泛征集合作伙伴。

5、2013年以來(lái)，281戶(hù)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)以混合所有制為主的股份制改造，預(yù)計(jì)引進(jìn)社會(huì)資金320億元。 </p><p>　　清理退出一批，構(gòu)建低效資產(chǎn)盤(pán)活、調(diào)整、退出的工作機(jī)制。去年以來(lái)，共退出低效企業(yè)260戶(hù)，妥善安置職工1.3萬(wàn)人。 </p><p>　　在“三個(gè)一批”的基礎(chǔ)上，研究制訂了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》推動(dòng)國(guó)企深化改革。建立監(jiān)管清單制度，未列入監(jiān)管清單的事項(xiàng)，全部由企

6、業(yè)自主決策。轉(zhuǎn)變國(guó)資監(jiān)管方式，將國(guó)有企業(yè)劃分為競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)和功能類(lèi)三類(lèi)分類(lèi)監(jiān)管。 </p><p>　　截至2014年7月底，天津市屬?lài)?guó)有企業(yè)資產(chǎn)總額達(dá)到4.5萬(wàn)億元。2014年1―7月，市屬?lài)?guó)有企業(yè)營(yíng)業(yè)收入同比增長(zhǎng)22.2%（比全國(guó)高13.3%），利潤(rùn)總額同比增長(zhǎng)22.8%（比全國(guó)高13.2%）。預(yù)計(jì)到2017年底，市管企業(yè)減少四分之一以上，國(guó)有資本行業(yè)布局收縮一半，600戶(hù)低效企業(yè)退出，培育形成品牌優(yōu)、

7、效益好、行業(yè)領(lǐng)先的“十大集團(tuán)”，90%的國(guó)有資本聚集到金融、高新技術(shù)、能源、原材料、基礎(chǔ)設(shè)施和民計(jì)民生等重要領(lǐng)域。核心骨干企業(yè)80%以上實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，其中混合所有制企業(yè)占到較大比重。 </p><p>　?。ǘ┥虾Ｆ謻|新區(qū)進(jìn)展情況 </p><p>　　為貫徹落實(shí)中央關(guān)于深化國(guó)資改革的精神以及上海市“國(guó)資改革20條”意見(jiàn)，浦東新區(qū)在2014年2月召開(kāi)了國(guó)資國(guó)企工作會(huì)議，進(jìn)行改革宣傳和動(dòng)

8、員，并確定了具體工作目標(biāo)。4月，成立“國(guó)資國(guó)企改革課題領(lǐng)導(dǎo)小組”，作了《深化浦東國(guó)資國(guó)企改革中長(zhǎng)期戰(zhàn)略研究》報(bào)告，在深入調(diào)研、廣泛征求意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，擬訂了浦東“國(guó)資改革18條”意見(jiàn)。根據(jù)改革意見(jiàn)，改革的重點(diǎn)聚焦在國(guó)資布局結(jié)構(gòu)、國(guó)資合理流動(dòng)、開(kāi)發(fā)區(qū)體制機(jī)制、混合經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)企法人治理、國(guó)資監(jiān)管模式、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理等七個(gè)方面。國(guó)企改革意見(jiàn)將在充分咨詢(xún)論證并廣泛征求各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，于11月份正式發(fā)布實(shí)施。 </p><

9、p>　　其中，在發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力和競(jìng)爭(zhēng)力中，浦東將推動(dòng)企業(yè)開(kāi)放性市場(chǎng)化重組，通過(guò)開(kāi)放性增資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、與資本市場(chǎng)對(duì)接等多種形式，在競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)中引入戰(zhàn)略投資者。同時(shí)，推進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)市場(chǎng)化業(yè)務(wù)上市發(fā)展，加大物流、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、高科技及金融投資等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域企業(yè)的股份制改造和上市的培育力度;利用多層次資本市場(chǎng)，推動(dòng)企業(yè)整體上市、核心資產(chǎn)上市或引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)機(jī)制市場(chǎng)化。另外，還將探索

10、設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)發(fā)起設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、房地產(chǎn)基金等產(chǎn)業(yè)基金，吸引各類(lèi)社會(huì)資本參與浦東開(kāi)發(fā)建設(shè)。 </p><p>　　截至2013年末，新區(qū)國(guó)有資產(chǎn)總量為1418億元，同比增長(zhǎng)10.5%。新區(qū)國(guó)有獨(dú)資、控股企業(yè)656戶(hù)，企業(yè)資產(chǎn)總額4441億元。2013年，直屬企業(yè)實(shí)現(xiàn)主營(yíng)收入495億元，同比增長(zhǎng)9.1%;在財(cái)務(wù)費(fèi)用增加4.7億元的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額84.3億元，歸屬于母公司凈利潤(rùn)34.5億元

11、;剔除各項(xiàng)非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)后，凈資產(chǎn)收益率近6%;同時(shí)上繳國(guó)資收益2.3億元。 </p><p>　　二、關(guān)于如何實(shí)現(xiàn)“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)資監(jiān)管 </p><p><b>　　（一）主要做法 </b></p><p>　　三中全會(huì)提出國(guó)資監(jiān)管要實(shí)現(xiàn)“管資本”為主的監(jiān)管轉(zhuǎn)變。天津市和上海浦東兩地在“管資本”的監(jiān)管方式上也做了一些有益探索，總結(jié)如下。

12、</p><p>　　1、實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管制度 </p><p>　　在天津和上海浦東兩地的國(guó)資國(guó)企改革方案里，都強(qiáng)調(diào)了要科學(xué)界定不同國(guó)有企業(yè)功能，實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管，差異化管理。兩地都將國(guó)有企業(yè)劃分為競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)、公共服務(wù)類(lèi)和功能類(lèi)三個(gè)類(lèi)別。競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)企業(yè)，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以經(jīng)濟(jì)效益最大化和成為行業(yè)排頭兵為目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注經(jīng)營(yíng)績(jī)效和主業(yè)持續(xù)發(fā)展能力，著力推進(jìn)混合多元，加快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化、資本證券化、價(jià)值最大化。

13、公共服務(wù)類(lèi)企業(yè)以服務(wù)為導(dǎo)向，以提供實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化為主要目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)的成本控制和服務(wù)質(zhì)量，加快實(shí)現(xiàn)運(yùn)行效率最大化、服務(wù)質(zhì)量最優(yōu)化、成本管理節(jié)約化。功能類(lèi)企業(yè)，以任務(wù)為導(dǎo)向，以完成政府重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)、服務(wù)戰(zhàn)略性任務(wù)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注資本運(yùn)作能力和風(fēng)險(xiǎn)控制。加快實(shí)現(xiàn)融資能力最大化、經(jīng)營(yíng)績(jī)效最優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間合理化。 </p><p>　　在對(duì)國(guó)企進(jìn)行功能分類(lèi)的基礎(chǔ)上，兩地還分類(lèi)設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)，分類(lèi)設(shè)

14、計(jì)考核指標(biāo)體系，分類(lèi)制定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理和激勵(lì)約束機(jī)制。 　　2、充分放權(quán)與有效監(jiān)管相結(jié)合 </p><p>　　結(jié)合行政審批制度改革，兩地把握出資人的職能定位，抓住產(chǎn)權(quán)下放事權(quán)，尊重企業(yè)主體地位，遵循企業(yè)發(fā)展規(guī)律，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，加強(qiáng)重大事項(xiàng)管理，重點(diǎn)搞好頂層設(shè)計(jì)，管好戰(zhàn)略規(guī)劃，優(yōu)化資源配置，完善資本預(yù)算和公司治理。 </p><p>　　天津市自2013年以來(lái)，市國(guó)資委對(duì)行權(quán)履職行

15、為進(jìn)行全面梳理，編制服務(wù)指南。對(duì)審核、備案、決定和檢查行為的法律依據(jù)、使用對(duì)象、業(yè)務(wù)流程和時(shí)限要求作了細(xì)化。把涉及企業(yè)改制、公司設(shè)立、增資減資、評(píng)估備案管理等7個(gè)方面的有關(guān)權(quán)限下放給集團(tuán)。同時(shí)，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)管理。編印了《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)管理實(shí)用手冊(cè)》，建設(shè)“有規(guī)矩、有人員、有手段、有作為、有檢查”的五有產(chǎn)權(quán)管理體系。推動(dòng)產(chǎn)權(quán)監(jiān)管范圍由境內(nèi)向境外延伸，產(chǎn)權(quán)管理手段由傳統(tǒng)監(jiān)管向信息化監(jiān)管延伸，產(chǎn)權(quán)管理方式由事中審核向事前介入輔導(dǎo)、事后監(jiān)督檢查延伸。

16、建立了產(chǎn)權(quán)登記、上市公司國(guó)有股權(quán)管理及債券發(fā)行信息監(jiān)測(cè)三個(gè)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)、實(shí)時(shí)、全過(guò)程監(jiān)管，努力做到“管少、管準(zhǔn)、管好”。 </p><p>　　浦東新區(qū)主要在以下三個(gè)方面做好工作：一是從管人、管事、管資產(chǎn)向資本管理、價(jià)值管理轉(zhuǎn)變，減少和消除對(duì)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)。二是強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的管理，履行出資人職責(zé)。三是減少和優(yōu)化審批事項(xiàng)，探索監(jiān)管權(quán)利清單，按照法律賦予的職能和“管資本”的規(guī)律辦事。 </p

17、><p>　　3、注重國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)建設(shè) </p><p>　　兩地都建立了國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，承擔(dān)起國(guó)有資本“有進(jìn)有退、合理流動(dòng)”的責(zé)任，從盤(pán)活資產(chǎn)、集中資源、整合資本的角度來(lái)統(tǒng)籌配置資源，進(jìn)而有為，退而有序。下文將重點(diǎn)分析。 </p><p>　?。ǘ┘蟹从车膯?wèn)題 </p><p>　　調(diào)研組就已經(jīng)研究出臺(tái)的一批改革措施的主要內(nèi)容進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)提問(wèn)

18、，詳細(xì)詢(xún)問(wèn)改革中客觀存在的問(wèn)題和急需破解的難題。從反映的問(wèn)題來(lái)看，主要包括法律法規(guī)賦予國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)利和職責(zé)落實(shí)得還不夠到位、出資人職能作用發(fā)揮不充分、國(guó)有企業(yè)監(jiān)事機(jī)構(gòu)作用急需強(qiáng)化、國(guó)資布局分散和產(chǎn)業(yè)集中度不高、國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)步伐較慢，承擔(dān)改革任務(wù)的一些行業(yè)主管部門(mén)推動(dòng)改革的主動(dòng)性不強(qiáng)，對(duì)改革精神學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)不夠深入等等問(wèn)題。 </p><p>　　重點(diǎn)針對(duì)目前改革存在的問(wèn)題，地方同志也提出了一些改革措施。如浦東

19、國(guó)資委提出要轉(zhuǎn)變政府任務(wù)下達(dá)方式，完善政府投資管理體系;深化國(guó)企干部人事制度改革，激發(fā)企業(yè)干部人才隊(duì)伍活力;建立完善容錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)改革創(chuàng)新。 </p><p>　　三、關(guān)于國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司組建情況 </p><p><b>　?。ㄒ唬┲饕龇?</b></p><p>　　調(diào)研中了解到，兩地都認(rèn)為，建設(shè)專(zhuān)業(yè)化的國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)對(duì)國(guó)資改革

20、至關(guān)重要，是改革的關(guān)鍵一步。要通過(guò)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，真正打造專(zhuān)業(yè)化國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。 </p><p>　　天津市主要結(jié)合結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合，完善國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)主體。首先是做實(shí)一批產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。針對(duì)有些集團(tuán)是局轉(zhuǎn)制過(guò)來(lái)的，不是真正意義上的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，母弱子強(qiáng)，調(diào)控手段和能力明顯不足的狀況，天津市對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈相連、價(jià)值鏈相關(guān)的集團(tuán)，加快做實(shí)，推向市場(chǎng)，建立“五大中心”，提高管控力和資源配置能力，走產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)與資本運(yùn)作雙輪驅(qū)動(dòng)的路子。

21、目前，推動(dòng)20多家集團(tuán)形成了做實(shí)方案。其次是改組一批國(guó)有資本投資公司。對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈聯(lián)系不緊密、價(jià)值鏈關(guān)聯(lián)度不高的集團(tuán)，改組成立國(guó)有資本投資公司。繼組建天津能源投資集團(tuán)和津融投資服務(wù)集團(tuán)后，前不久組建了渤海輕工投資集團(tuán)，重點(diǎn)投資發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，著力培育產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。最后是完善一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司。天津市成立了國(guó)興資本運(yùn)營(yíng)公司，完善了資本運(yùn)作和資產(chǎn)處置平臺(tái)。目前，天津市已擁有境內(nèi)渤海國(guó)資公司和國(guó)興公司，境外津聯(lián)集團(tuán)3家國(guó)有資本運(yùn)

22、營(yíng)公司，由津聯(lián)控股公司統(tǒng)籌運(yùn)作。 </p><p>　　浦東新區(qū)認(rèn)為，資本運(yùn)營(yíng)公司對(duì)新區(qū)國(guó)有企業(yè)改革和資本運(yùn)作模式的創(chuàng)新具有非常重要的意義。平臺(tái)的制度設(shè)計(jì)要秉承三條理念：一要實(shí)現(xiàn)資本管理和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的分離，這是深化國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展的根本性舉措和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。二要在高度透明的市場(chǎng)化環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)國(guó)資的布局優(yōu)化和調(diào)整，杜絕尋租空間，防止道德風(fēng)險(xiǎn)，讓幾代人積累下來(lái)的國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)保值增值。三要以公眾公司為主要實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)國(guó)

23、有企業(yè)積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。圍繞“資本、資產(chǎn)、資金”三個(gè)重點(diǎn)，形成以競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)資本運(yùn)營(yíng)為主，兼具資產(chǎn)管理和資金監(jiān)管職能的功能格局，在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)統(tǒng)籌配置資源和盤(pán)活存量，實(shí)現(xiàn)“資本、資產(chǎn)、資金”的良性循環(huán)，改善國(guó)有資本的分布結(jié)構(gòu)和質(zhì)量效益，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。目前，國(guó)盛集團(tuán)與上海國(guó)際集團(tuán)這兩家平臺(tái)共同組成了上海國(guó)資管理的產(chǎn)業(yè)、金融“雙平臺(tái)”模式。 </p><p>　?。ǘ┘蟹从车膯?wèn)題 </p>

24、<p>　　通過(guò)調(diào)研了解到，上海在成立地方國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司方面曾經(jīng)走在全國(guó)前列。1999年10月，上海市政府批準(zhǔn)成立的一家市管綜合性國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司。自成立以來(lái)，充分發(fā)揮出“三個(gè)平臺(tái)一個(gè)通道”作用，即政府的投融資平臺(tái)、國(guó)有企業(yè)改制改組平臺(tái)、資金資產(chǎn)管理平臺(tái)和盤(pán)活國(guó)有資產(chǎn)的通道，創(chuàng)新國(guó)有資產(chǎn)保值增值的新思路。但是，和全國(guó)其他地區(qū)一樣，上海的國(guó)資經(jīng)營(yíng)管理改革在服務(wù)城市發(fā)展需要和實(shí)現(xiàn)政府階段性任務(wù)的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列問(wèn)題。如浦東新

25、區(qū)反映，當(dāng)前財(cái)政部門(mén)推動(dòng)PPP為主的國(guó)資運(yùn)營(yíng)模式改革，但地方政府仍堅(jiān)持政府主導(dǎo)的新區(qū)投資開(kāi)發(fā)，要求國(guó)企發(fā)揮先鋒作用。因此，在國(guó)資統(tǒng)包區(qū)域開(kāi)發(fā)的情況下，整個(gè)國(guó)資運(yùn)營(yíng)模式很難改變。 </p><p>　　四、關(guān)于新的國(guó)資管理體制下的國(guó)有企業(yè)改革 </p><p><b>　?。ㄒ唬┲饕龇?</b></p><p>　　在國(guó)有企業(yè)改革方面，天津和浦

26、東兩地都注重指導(dǎo)推動(dòng)國(guó)企深化內(nèi)部改革，致力于建立市場(chǎng)化導(dǎo)向的體制機(jī)制。 </p><p>　　天津市研究制定了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)內(nèi)部改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。推動(dòng)國(guó)企深化內(nèi)部改革，加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司法人治理結(jié)構(gòu)，制定了市管企業(yè)董事會(huì)和外部董事報(bào)告工作辦法等7項(xiàng)制度。一是把簡(jiǎn)政放權(quán)，作為深化國(guó)企內(nèi)部改革的突破點(diǎn)。建立監(jiān)管清單制度，未列入監(jiān)管清單的事項(xiàng)，全部由市管企業(yè)自主決策。逐級(jí)落實(shí)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)、用人權(quán)、分配權(quán)

27、和民主管理權(quán)，加快分離企業(yè)辦社會(huì)職能。同時(shí)，適應(yīng)企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)和資本形態(tài)的新變化，以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶，加強(qiáng)重大事項(xiàng)管理，做到放權(quán)不放任，管好不管死。二是把完善公司治理與推進(jìn)管理提升，作為深化國(guó)企內(nèi)部改革的立足點(diǎn)。推動(dòng)企業(yè)規(guī)范股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層的權(quán)責(zé)，建立健全外部董事和外部監(jiān)事制度，加快規(guī)范的董事會(huì)建設(shè)，發(fā)揮董事會(huì)決策中心作用。推行投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、資金集中管控和財(cái)務(wù)總監(jiān)委派制。三是把推行市場(chǎng)化導(dǎo)向的選人用人和收入分配機(jī)制，作為深化

28、國(guó)企內(nèi)部改革的著力點(diǎn)。深化“三項(xiàng)制度”改革，推行勞動(dòng)用工契約化管理，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，加大對(duì)特殊貢獻(xiàn)人員和優(yōu)秀員工的激勵(lì)力度，建立與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類(lèi)管理相適應(yīng)、與選任方式相匹配的差異化薪酬分配制度，試行科技型中小企業(yè)崗位分紅權(quán)和項(xiàng)目收益</p><p>　?。ǘ┘蟹从车膯?wèn)題 </p><p>　　兩地在國(guó)企改革方面都取得了一些成績(jī)，但還是存在一些突出問(wèn)題，一些國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)不完

29、善、管理制度不健全，改革行動(dòng)遲緩，急需加快改革步伐。有些問(wèn)題帶有全局性，有些問(wèn)題屬于地方特色，主要有以下幾個(gè)方面。 </p><p>　　一是政企不分，行政色彩強(qiáng)烈的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題可以說(shuō)是個(gè)普遍性的問(wèn)題，作為國(guó)企重鎮(zhèn)的天津和浦東，該問(wèn)題尤為突出。政府的意圖靠自己掌控的企業(yè)實(shí)現(xiàn)，企業(yè)的發(fā)展取決于政府的支持，由此形成了一種“政府企業(yè)化、企業(yè)政府化”的獨(dú)特現(xiàn)象。缺乏企業(yè)負(fù)責(zé)人國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核體系，對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的考核

30、評(píng)價(jià)基本參照行政機(jī)關(guān)人員管理辦法。這一現(xiàn)象最大的消極后果是，企業(yè)失去了靠創(chuàng)新和競(jìng)爭(zhēng)自我發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力被大大削弱。 </p><p>　　二是功能異化，背離戰(zhàn)略定位問(wèn)題。兩地都有相當(dāng)一部分國(guó)有企業(yè)涉足了房地產(chǎn)，甚至在房地產(chǎn)上的投資和收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其主營(yíng)業(yè)務(wù)。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的，比如外部利益的誘惑、政府資源的不確定性、政府項(xiàng)目虧損和資產(chǎn)固化帶來(lái)的財(cái)務(wù)壓力、政府監(jiān)督不到位、權(quán)力膨脹等等。 &l

31、t;/p><p>　　三是關(guān)于選好用好外部董事的問(wèn)題。當(dāng)前，在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)完善公司法人治理結(jié)構(gòu)工作中，遇到的主要問(wèn)題是外部董事的來(lái)源問(wèn)題，可選聘外部董事的范圍與過(guò)去比窄了不少，符合選聘條件的更少了，加之不準(zhǔn)領(lǐng)取履職報(bào)酬，選聘外部董事的難度增加了。 </p><p><b>　　五、啟示與建議 </b></p><p>　　從調(diào)研情況來(lái)看，天津、上海

32、浦東兩地在國(guó)資國(guó)企改革方面都取得了一些進(jìn)展，特別是在探索以“管資本”為主的國(guó)資管理模式上作出了一些有益嘗試。針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的良好經(jīng)驗(yàn)、反映的問(wèn)題，以及結(jié)合我們對(duì)國(guó)資國(guó)企改革自身的思考，課題組提出未來(lái)進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革、完善國(guó)資監(jiān)管體制的幾點(diǎn)建議。 </p><p>　?。ㄒ唬摹肮苜Y產(chǎn)”轉(zhuǎn)型到“管資本”是國(guó)資監(jiān)管體制改革的核心任務(wù) </p><p>　　黨的十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)確立了

33、以“管資本”為主的國(guó)資監(jiān)管新體制。從“管企業(yè)”到“管資產(chǎn)”再到“管資本”，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基本存在形式將逐步從國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有資本，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)相應(yīng)地要從國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)向國(guó)有資本。國(guó)有資產(chǎn)資本化意味著國(guó)家從擁有、管理和控制國(guó)有企業(yè)，轉(zhuǎn)向擁有和運(yùn)作國(guó)有資本，意味著頂層國(guó)有企業(yè)的整體改制。 </p><p>　　當(dāng)前，推進(jìn)國(guó)資國(guó)企改革，重點(diǎn)要向以管資本為主的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變：首先，要盡快明確國(guó)有企業(yè)的功能定位并實(shí)施分類(lèi)

34、監(jiān)管制度，實(shí)行差異化管理：分類(lèi)設(shè)置法人治理結(jié)構(gòu)，分類(lèi)設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，分類(lèi)制定企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理和激勵(lì)約束機(jī)制。其次，充分放權(quán)與有效監(jiān)管相結(jié)合，從管人、管事、管資產(chǎn)向資本管理、價(jià)值管理轉(zhuǎn)變，減少和消除對(duì)企業(yè)內(nèi)部事務(wù)的行政干預(yù)。探索監(jiān)管權(quán)利清單，按照法律賦予的職能和“管資本”的規(guī)律辦事。再次，建立國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，從盤(pán)活資產(chǎn)、集中資源、整合資本的角度來(lái)統(tǒng)籌配置資源，進(jìn)而有為，退而有序。重在建設(shè)好國(guó)有出資企業(yè)董事會(huì)，完善公司治理，不干預(yù)具體經(jīng)

35、營(yíng)活動(dòng)，不干預(yù)企業(yè)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。 </p><p>　?。ǘ﹪?guó)有資本分類(lèi)改革、分類(lèi)監(jiān)管是當(dāng)前國(guó)資監(jiān)管體制改革的聚焦點(diǎn) </p><p>　　黨的十八屆三中全會(huì)提出了國(guó)有企業(yè)分類(lèi)改革以及以“管資本”為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管新體制。這是深化國(guó)有企業(yè)改革、完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制的重要舉措。本課題組認(rèn)為，未來(lái)理想的國(guó)資分類(lèi)監(jiān)管模式應(yīng)是對(duì)三類(lèi)資本、三型國(guó)企，實(shí)施分型分類(lèi)分業(yè)監(jiān)管

36、。 </p><p>　　我們將國(guó)有資本分為公益類(lèi)、功能類(lèi)和競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)三大類(lèi)。公益類(lèi)資本主要投資于提供公共服務(wù)和保障領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中普遍服務(wù)的部分，保障經(jīng)濟(jì)安全、支持民生建設(shè)項(xiàng)目等;功能類(lèi)資本主要服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略功能和特定功能性目標(biāo)行業(yè)，發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國(guó)家安全;競(jìng)爭(zhēng)類(lèi)主要投資于公益類(lèi)和功能類(lèi)國(guó)資布局之外的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。在對(duì)國(guó)資進(jìn)行分類(lèi)管理的基礎(chǔ)上，我們將三種類(lèi)型的

37、國(guó)資分別對(duì)應(yīng)三種類(lèi)型的國(guó)企，即公益型國(guó)企、功能型國(guó)企和競(jìng)爭(zhēng)型國(guó)企。 </p><p>　　（三）充分發(fā)揮國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司“管資本”的領(lǐng)隊(duì)作用 </p><p>　　國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司是國(guó)家授權(quán)經(jīng)營(yíng)國(guó)有資本的公司制企業(yè)，是國(guó)資委制定的國(guó)有資本戰(zhàn)略和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施載體，定位于國(guó)有資產(chǎn)的直接出資人代表，通過(guò)持有現(xiàn)有國(guó)有企業(yè)股權(quán)，專(zhuān)門(mén)以股東身份從事國(guó)有資本的經(jīng)營(yíng)與運(yùn)作，以及存量資產(chǎn)的流動(dòng)與重

38、組。管資本可以通過(guò)管理資本運(yùn)營(yíng)公司和資本投資公司的國(guó)家資本來(lái)實(shí)現(xiàn)，形成國(guó)資委―國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)投資公司―混合所有制企業(yè)的國(guó)資監(jiān)管體系。國(guó)資委相當(dāng)于裁判，國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)是領(lǐng)隊(duì)，企業(yè)是運(yùn)動(dòng)員。 </p><p>　　國(guó)資委首先必須擺正自己的位置，把該由國(guó)有資本投資公司行使的權(quán)力全部下放，將投資決策權(quán)、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營(yíng)者任免、對(duì)下屬企業(yè)考核等事項(xiàng)交由國(guó)有資本投資公司的董事會(huì)來(lái)決定。國(guó)資委要做的，就是制定規(guī)則、加強(qiáng)監(jiān)管、強(qiáng)化

39、對(duì)國(guó)有資本投資公司的考核，并通過(guò)委派的國(guó)有董事表達(dá)政府在重大決策等方面的意見(jiàn)。 </p><p>　?。ㄋ模┙⒁?guī)范的董事會(huì)制度是構(gòu)建新型國(guó)資監(jiān)管體制的重要一環(huán) </p><p>　　目前，因?yàn)閲?guó)資委監(jiān)管的國(guó)有企業(yè)多數(shù)都是國(guó)有獨(dú)資，即使不是國(guó)有獨(dú)資，它的股權(quán)也都是國(guó)有股權(quán)。這些企業(yè)基本上沒(méi)有董事會(huì)，即使有董事會(huì)也不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，國(guó)資委必須改變對(duì)國(guó)有企業(yè)的直接治理，同其他出資人對(duì)所

40、出資企業(yè)進(jìn)行共同治理，方式就是建立由各方出資者組成的董事會(huì)，選派好董事會(huì)中的國(guó)有產(chǎn)權(quán)董事。對(duì)派出董事的工作業(yè)績(jī)進(jìn)行評(píng)估，確定其薪酬的決定規(guī)則。 </p><p>　　而對(duì)國(guó)有資本投資公司而言，則應(yīng)嚴(yán)格按照市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)作，建立完整、有序、規(guī)范的董事會(huì)制度，重大決策、重大事項(xiàng)等必須由董事會(huì)決定，日常經(jīng)營(yíng)則由經(jīng)營(yíng)層負(fù)責(zé)，經(jīng)營(yíng)層必須接受董事會(huì)的管理，但董事長(zhǎng)不應(yīng)過(guò)多干預(yù)經(jīng)營(yíng)層的事務(wù)，對(duì)二、三級(jí)企業(yè)的管理，也要制定好科學(xué)的管

41、理辦法、確定好管理權(quán)限，同時(shí)要接受?chē)?guó)資委的監(jiān)管與考核。至于其他層級(jí)的企業(yè)，則完全按照市場(chǎng)化要求設(shè)立和運(yùn)行、考核與評(píng)價(jià)，具體由國(guó)有資本投資公司董事會(huì)研究出臺(tái)具體辦法與措施。 </p><p>　　（五）地方先行先試與中央頂層設(shè)計(jì)同步推進(jìn)，完善改革推進(jìn)機(jī)制 </p><p>　　國(guó)企改革是一個(gè)國(guó)家的大政方針，現(xiàn)在各個(gè)省市也都在設(shè)計(jì)自己的改革方案。今年以來(lái)，不少地方都出臺(tái)了國(guó)資國(guó)企改革的方案，但

42、是地方的改革方案需要結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)、模式和空間，有針對(duì)性地制定改革方案，量體裁衣，不能照搬其他地區(qū)的方案。既然全國(guó)各地都有改革的積極性，就讓各省市去先行先試，各個(gè)企業(yè)也可以積極探索適合自己企業(yè)的改革方案。同時(shí)，國(guó)務(wù)院也要盡快出臺(tái)國(guó)資國(guó)企改革的指導(dǎo)意見(jiàn)，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值以及國(guó)資委如何履行職責(zé)做一些原則性規(guī)定，吸收地方政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善《國(guó)有資產(chǎn)法》。 </p><p>　　國(guó)資國(guó)企改革要落實(shí)工作

43、責(zé)任，列出責(zé)任清單，明確責(zé)任部門(mén)、具體責(zé)任人和完成時(shí)間，使各項(xiàng)任務(wù)有計(jì)劃、有步驟、分層次地有序推進(jìn)。要明確時(shí)間節(jié)點(diǎn)，形成倒逼機(jī)制，推動(dòng)各項(xiàng)改革早見(jiàn)實(shí)效?？砂凑障纫缀箅y的順序進(jìn)行改革，比如《公司法》里規(guī)定的由董事會(huì)任命經(jīng)理層這件事，這是應(yīng)該推進(jìn)的事，可以先做起來(lái)。職業(yè)經(jīng)理人制度也相對(duì)容易些，類(lèi)似明確的、易行的改革可以先推出一些。 </p><p><b>　　注： </b></p>